本文刊登在2018年3月9日《中国民航报》3版

近日，国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》，这是我国出台的首部国家级无人机飞行管理专项法规征求意见稿。

作为新业态的无人机，改变了多个行业的作业方式。与此同时，我国现行民用航空法律已不适应对无人机这一新业态的规范，无人机“黑飞”和干扰民航客机运行所引发的安全问题也持续获得社会的广泛关注。在安全监管压力下，地方纷纷出台相关法规。然而，地方立法之间的不一致不利于无人机产业的发展。该条例的发布，有利于凝聚共识，实现无人机全国统一、科学的立法。

此次征求意见稿亮点之一是对无人机进行分类管理。基于运行风险进行分类管理是无人机管理的核心，也是其他国家立法的通例。征求意见稿规定微型和轻型无人机分别在50米和120米高度以下、禁止的空域以外飞行，无须申请空域和飞行计划；而小型、中型和大型无人机飞行须提交飞行计划申请。分类管理既确保无人机的安全飞行，又能满足无人机产业和使用者的需求，体现了国家对新业态管放结合的精神。

关于无人机空域的划设，征求意见稿规定省级政府公布辖区内空域划设，国家民航主管部门汇总并统一发布全国空域划设信息。临时关闭部分空域应依法定程序申请，由省级政府发布。空域信息的统一公开，有助于降低获取空域信息的成本，便于无人机生产企业设置和更新电子地理围栏，最终有助于无人机使用者实现从“黑飞”到合规。此外，研读征求意见稿的内容不难发现，无人机空域和飞行计划的申请与审批将实现进一步的便利化。申请主体与申请程序的相关规定改变了过去普通民众无处申请空域和飞行计划的情况，极大地降低了空域和飞行计划申请的时间成本及经济成本。

但也毋庸讳言，征求意见稿目前还存在一些待完善之处。首先，立法语言还不够规范准确。在法条中，尤其是总则中的立法宗旨和基本原则部分，使用了不少体现政策文件或讲话内容的陈述句。法条应当是具备一定法律效果的规范性语句，有别于主张一定事实的陈述句。作为司法机关裁判依据的法规，其语言应当准确无歧义。其次，为保证安全，既然已要求无人机所有者须实名注册登记，就不应再要求销售者记录无人机购买者的个人信息。一方面，销售者作为非公权力机关无权记录个人信息；另一方面，现实条件下也不利于个人信息保护。再其次，不应将无人机技术性能在法规（无人机分类部分）中详细规定。法规具有刚性，修改程序复杂、成本高，建议将技术性能在无人机的国家技术标准中予以规定。最后，征求意见稿中没有专门集中规定无人机的运行限制。为体现法律的指引作用和可操作性，可借鉴美国、日本等国无人机法规，集中规定无人机的运行限制。（作者刘胜军 系中国民航大学航空法律与政策研究中心副主任）