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一名基层监察员谈对民航行业新监管模式的认识
来源:中国民航网2018-04-17 15:17:00

民航局经过两年半时间的试点和试用工作,从2018年1月1日起在全行业正式推行新监管模式。新监管模式是民航行业监管理念和实践的一次重大变革,是民航行业全面深化改革的"先手棋"和转变政府职能的"当头炮",将有效提高行业安全监管的水平和能力,对建设民航强国,推动民航行业高质量发展具有重要意义。

改革从来不会是一帆风顺的,总会遇到这样那样的问题。目前,民航新监管模式正在全行业稳步推进,在推进过程中,究竟民航行政机关和企事业单位各自面临哪些实际问题,存在哪些困惑以及如何解决问题、推动工作,不同的人有不同的观点和看法。

笔者从2017年5月份开始接触民航新监管模式。作为一名长期与民航一线人员接触的基层监察员,从自身观察角度出发,总结一年以来所见所识与思考体会,对新监管模式在推广实践过程中存在的部分问题进行探讨,希望对行业内同仁提供有益参考。

一、民航行业新监管模式是什么?

民航行业监管执法模式优化调整工作(本文称:"民航新监管模式"),是由民航局主导,为适应民航行业监管的新变化,解决当前民航安全监管工作中的突出矛盾和问题而做出的对现行安全监管方式的一次改良和变革,新的监管模式将配合民航行业监管执法信息系统(SES)的建设和应用,对今后提高民航安全监管效能发挥巨大作用。

总体上,民航新监管模式的内容主要有以下七个方面。

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二、民航行业新监管模式的产生背景

2014年6月,国务院颁布了《社会信用体建设纲要(2014-2020年)》,提出了社会诚信建设的总体要求。随后,民航局陆续与多家部委联合签署了一批部际联合文件,开始逐步建立基于信用管理的联合惩戒机制。

2014年8月,十二届全国人大会常务委员会第十次会议通过关于修改《中华人民共和国安全生产法》的决定,明确规定"强化和落实生产经营单位的主体责任",标志着将企业负安全主体责任上升到法律高度。

2014年10月,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对全面依法治国作出总体部署。

2015年5月,为贯彻落实党中央全面推进依法治国的战略部署,民航局党组出台了《加强民航法治建设若干意见》,提出了推进民航法治建设的具体工作措施。

为贯彻落实《新安法》、《若干意见》精神以及国务院提出的"双随机一公开"、简政放权、"放管服"等具体要求。同时,为从制度设计上解决民航安全监管中长期存在的"执法文书不统一、监管职责的边界不清晰、执法程序不规范、执法方式不先进、执法手段不丰富"等突出问题,民航局党组决定开展行业监管模式调整改革,并启动"行业监管执法信息系统"项目建设,以提升行业治理的法治化、智能化、专业化水平。

2015年8月,民航局成立系统建设领导小组,确立了"先调整监管模式,再建设执法系统"的工作思路。同时,选取民航华东局作为试点单位先行先试,期限为一年。

2016年,华东局经过一年的试点探索,形成了一批可复制、可推广的有效经验和做法。

2017年1月,民航局下发《民航行业监管执法模式优化调整试点成果试用方案》,决定从2017年5月至12月期间,在每个管理局选取一个监管局开展试点经验试用工作。试用内容为新监管模式7项内容中的5项,即:①监管事项库的更新机制、②检查计划的融合调整制度、③发现问题后的整改模式、④远程检查和⑤企业法定自查制度。

通过试用,各试用监管局为进一步完善监管模式相关制度打好了基础,为今后工作模式的推广积累经验。

2018年1月,民航局下发《关于在全行业推广行业监管模式调整改革的通知》,在民航全行业部署推广新监管模式。推广内容为经过两年半时间的试点和试用工作的五项制度成果,即:1.基于监管事项库为基础的行政检查制度;2.年度检查计划和临时检查任务的融合调整制度;3.发现问题后的新整改模式制度;4.远程检查制度;5.企业法定自查制度。

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从2018年开始,民航行政监管执法信息系统(SES系统)的各个分模块将陆续上线。民航监察方式将依托于SES系统这一信息平台,将开启行政执法更规范、更合法、更有效、更精准、更全面的新时代。

三、新监管模式解决什么问题,有什么意义?

(一)经过学习,笔者认为主要解决以下五方面问题:

1.基于监管事项库为基础的行政检查制度:解决监管职责边界不清、监管权责不匹配的问题,明确了监管责任追究原则。

2.年度检查计划和临时检查任务的融合调整制度:解决监管运行机制效率不高、无序的重复性监管和粗放式配置监管资源(投放监管力量)、监管频率"一刀切"的问题,规范了临时检查要求、降低了监管资源消耗。

3.发现问题后的新整改模式制度:解决传统"保姆式"监管方式落后,监管效能亟需提升和企业安全管理主动性不强、系统性不足的问题,体现由盯人到盯系统盯组织的转变和系统监管的要求。

4.远程检查制度:解决高资源消耗型监管的问题,丰富了行业监管手段。

5.企业法定自查制度:解决监管定位不准,企业落实主体责任不力的问题,推动企业"他律"到"自律"转变。

(二)经过学习总结,笔者认为新监管模式是主要有以下三个意义:

(1)有利于提高民航行政机关依法行政能力和水平。既明确了行政机关、企事业单位和监察员各自的权利义务以及责任边界,同时促进了局方监管的规范化。

(2)有利于推动民航治理体系与治理能力现代化建设。既有利于推动局方监管方式向重点监管、精准监管和差异性监管的转变,又有利于推动监管对象落实主体责任,从"他律"向"自律"的转变。

(3)有利于解决当前民航安全监管工作中的突出矛盾和问题。即:监管责任边界不清与要求监察员履职尽责之间的矛盾,监管资源不足与高消耗型监管方式之间的矛盾,违法成本过低与行业高标准安全运营要求之间的矛盾,传统"保姆式"监管方式与落实企业安全主体责任之间的矛盾;治理制度不足与过度监管之间的矛盾。

四、新监管模式对局方监察员的要求有哪些?

经过学习,笔者认为一个民航监察员应做到以下五个方面工作:

1.熟悉(本专业)监管事项库,根据实际情况对监管事项库提出修改意见。(具体要求,详见《关于民航行业监管事项库管理及检查计划调整、融合工作有关问题的通告》)

2.根据监管事项库制定检查计划,并按计划严格实施检查行为。(具体要求,详见《民航华北地区管理局行政检查工作细则》)

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3.按照新的文书格式要求,制作新版检查单、整改通知书等法律文书,确保行政执法过程的规范性和合法性,同时,对隐患跟踪督办,并进行闭环管理。(具体要求,详见《民航行政检查文书格式》)

4.选择远程检查方式时,要规范执法流程和检查行为。(具体要求,详见《民用航空非现场监管暂行规定》)

5.应当对民航单位开展法定自查工作进行指导。

五、法定自查对民航行政相对人的要求有哪些

民航局2018年1月下发《关于民航单位法定自查有关问题的通告》,基于对该咨询通告的学习,经过总结提炼,简单梳理要点如下:

1.概念:企业法定自查工作是指民航企事业单位依据民航法规规定,建立起符合本单位实际情况的自查体系、制度和组织机构,通过开展自查工作,实现对自身安全隐患"自查、自改、自报"的管理方式。

2.内容:包括安全生产自查和经营运行自查。

3.目的:要求企事业单位承担起本单位规章符合性检查的主体责任,实现法定自查与民航行政机关行政检查两种检查方式的紧密结合。

4.要求:分一般要求和特殊要求。一般要求主要讲了三个方面内容:一是民航单位应当明确自查负责人、负责部门和具体人员。二是自查人员应当熟悉相关法规、民航行业监管事项库、FSOP检查单和公司手册,经过有关自查工作要求的培训。三是建立符合本单位实际情况的自查体系,明确自查责任和自查事项。自查事项的内容应当至少覆盖民航行业监管事项库、FSOP检查单中适用于本单位的所有要求,自查标准不得低于任何法律、行政法规、规章、国家标准、行业标准、规范性文件的要求。

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5.工作程序:一是制定自查制度,建立自查工作组织机构,明确本单位自查负责人、负责部门和具体人员及其职责,落实好自查责任制;二是根据相关法规、民航行业监管事项库、FSOP检查单和公司手册等内容,建立本单位自查清单和工作程序;三是要制定年度自查计划并实施法定自查;四是对于发现的问题要进行整改,在整改时,根据需要分析导致问题发生的系统性原因,并提出整改措施及预防性措施;五是完善并动态修订自查工作管理制度,确保自查清单随民航行业监管事项库同步更新;六是要对自查工作存档以备局方检查。

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六、笔者认为当前存在的主要问题

作为一线监察员,笔者在随队开展的日常行政监察活动时,通过与多个民航单位一线人员和安质部人员交谈后,发现当前民航企业在开展企业法定自查工作中,普遍存在以下三个问题:

(一)存在认识不到位的问题

首先,没有把法定自查工作上升到法定高度。在检查中,笔者发现部分一线人员没有把法定自查工作当成义务,而是当成负担。有的企业只是在局方来检查之前才突击准备法定自查的相关材料,其实日常并未开展实质有效的法定自查活动。有的企业认为法定自查只要形式上开展过了,填写几张记录表格,就没有责任了,即使自查质量不高,只是说明自身的能力问题,而不是态度问题,在向局方报告时,只要说"自查没有问题",局方也无可奈何。

笔者认为,虽然企业法定自查的质量确实依赖于企业对主体责任的认知水平和落实程度,但企业落实主体责任,本身就要对开展的法定自查工作的成效负责。因为开展自查是《安全生产法》规定的义务,是企业落实安全生产主体责任最直接的体现。从这个意义上讲,法定自查是义务,而不是负担,即使局方不来检查,企业也应该做好法定自查工作。另一方面,如果企业不进行法定自查,或者开展自查达不到局方的监管要求,局方将可以使用行政、纪律、经济、信用等多种手段进行惩戒,尤其使用信用管理手段时,企业还将面临证监会、银监会、发改委、公安部、中国铁路总公司等民航行业外的多部委联合惩戒措施。

另外,企业应当认识到,开展法定自查至少有三个好处。

(1)法定自查可使企业部分违法行为依法免于处罚。法定自查是企事业单位的一项义务,对于不开展法定自查的企业,局方将实施处罚,违法情形严重的,将列入行业信用黑名单。对于企业自查中发现的问题,在符合一定条件情况下,局方将依法从轻、减轻或免于处罚。

(2)法定自查可使企业主动规避信用风险。法定自查可以帮助企事业单位提高依法生产经营的水平,是企业提高行业合规管理水平、从而避免被记入不良信用记录的有效措施。

(3)法定自查可使企业有效控制系统性法律风险。通过全系统排查自身存在的与规章不符项和建立高质量的法定自查机制,可以帮助企业建立起有效防范联合惩戒所带来的系统性风险,是避免将局部的问题蔓延到整体的理性选择。

其次,区分不清法定自查与企业安全管理体系(SMS)的关系。据观察,基层民航职工普遍对二者之间的关系存在认识误区,多数企业目前还未将法定自查工作与现有安全管理体系中的安全责任、安全绩效、内部检查等融为一体,在"查什么、怎么查、查到什么深度、怎么融合"等方面出现不同的见解。实际上,法定自查是一种工作方法,SMS是一套安全管理体系,二者不同,但可以有效衔接。法定自查主要用于发现问题,侧重对标的全面性,SMS不仅需要发现问题,还需要根据分析和系统评价结果,按需进行风险管理、安全促进和安全政策等工作,做好闭环管理。因此,SMS代替不了法定自查,法定自查可有效补充SMS,民航企业需充分认识到二者的联系与区别。

在前一阶段的实践过程中,有一些企业创造性的将法定自查与企业自身SMS体系进行了融合,效果很好。以国航内蒙古公司为例,该公司在建立企业自查事项清单时,注重将原来SMS体系中安全检查这一环节的内容融合进去,然后运用企业自查事项清单作为依据,开展内部自查。接着,针对自查中发现的问题,按照原有SMS管理体系的程序和机制,进行信息分析和系统评价,制定出预防和纠正措施。最后,按需开展了风险管理、安全促进、安全政策等工作。这样的作法,不仅符合企业法定自查工作全面性和系统性的要求,而且对隐患的治理有很务实的效果,十分值得学习借鉴。

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(二)存在政策宣贯不到位的问题

据笔者了解(信息有可能片面或不全),截止目前,部分企业对法定自查相关的政策宣贯工作没有做到位。通过访谈发现,有的单位的一线员工根本不知道、不了解法定自查的概念和相关政策;有的单位对局方法定自查的政策只是做了简单地口头传达,或者仅限于学习文件和领会精神,并未开展具有实质意义的研究和工作布置;个别单位只传达到了中层领导一级,并未传达到基层班组这一级,更谈不上对一线重要业务部门和关键岗位人员进行宣传教育,没有做到法定自查的压力层层传导和责任层层落实,大量的一线人员对如何开展好企业法定自查工作一头雾水、不知所云。

实际上,对于民航行业而言,一线班组是安全生产的最基层组织,任何一项制度的有效落地,都必须依靠最基层的班组来贯彻执行。要知道,航空安全是一个系统工程,包括人、机、环境三大环节,随着科技的不断发展,运行环境的不断完善,人为因素已成为制约航空安全水平的首要环节。民航业保障安全从班组建设抓起,对有效控制人为因素,不断提高民航安全工作水平具有至关重要的意义。民航局提出"抓基层、打基础、苦练基本功"的三基建设,目的就是要推动"安全教育到班组、安全教育到班组、风险防控到班组风险防控到班组",这些也都是做好企业法定自查工作的内生性要求。因此,确保相关政策的宣贯到位,对开展高质量法定自查工作,加强企业班组建设,具有重要意义。

(三)存在应付敷衍的问题

一是部分企业照搬照抄、生搬硬套其他单位的自查事项库,没有结合自身生产运行特点制定符合自身实际情况的法定自查工作制度和工作程序,有的甚至直接套用局方的监管事项库,导致内容雷同,缺乏针对性和可操作性。二是有的企业仍然在沿用原有的安全自查检查模式,在自查内容上,缺少经营运行自查的内容;在自查问题的整改上,缺少对系统的原因分析和跟踪监督检查处理等,这些都与企业法定自查全面性、系统性的要求不符。三是部分企业内部职责分工没有明确,对自查工作究竟该由谁来做,还存在争议。负责安全管理的安质部门认为自查事项库专业内容多、业务性强,应当由各个业务部门分工负责各自业务方面的自查,安质部只需汇总即可;而业务部门认为,自查工作属于安全监督和安全质量管理范畴,应由安质部门来负责,业务部门只需要配合,双方相互推诿责任。

实际上,这些都反映出相关企业安全管理的弱化和企业安全文化的缺失。第一个问题反映出相关员工的工作态度不够严谨,安全监督工作不到位;第二个问题反映出相关单位对法定自查工作的要求没有严格的贯彻落实;第三个问题反映出相关企业对安全生产责任制和风险管理理念尚未深入理解,没有充分认识到安全工作是一项系统工程,影响安全的因素涉及到方方面面,涉及到每个人和每个部门。因此,安全工作不是哪一个领导和哪一个部门的事,需要齐抓共管,每个人和每个部门都应当有对应的安全管理的职责,而企业安全管理部门除了汇总信息以外,还应当担负起对内部的安全管理和监督检查职责。

七、对策和建议

(一)给民航企事业单位的对策建议

笔者认为,各民航企事业单位在开展法定自查工作过程中,除了按照《关于民航单位法定自查有关问题的通告》的要求做好各项工作以外,还建议做好以下工作:

一是加强法定自查的组织领导。要充分认识开展法定自查工作的重要性和必要性,加强领导、精心安排,研究建立自查制度,明确自查规则和程序、自查机构、自查人员资质要求、问题处理及流程记录要求等。要严格按照制度开展自查工作,落实单位主要负责人到每个从业人员的自查工作责任制,逐步实现自查工作常态化和规范化。

二是做好法定自查制度的政策宣贯工作。加大宣贯力度,要将近期民航局、管理局、监管局关于法定自查的工作制度、实施方案、规范性文件和有关电报通知的要求传达到一线班组;要督促一线班组重视各自专业业务领域的法定自查工作,提高思想认识,以落实自查责任制的方式,将安全压力传导到一线班组,确保"政策宣贯到班组、自查责任到班组"。

三是加强法定自查人员的培训教育。建立定期培训机制,确保自查人员熟悉自查工作流程、熟知自查事项清单,掌握本单位风险隐患情况。同时,建立多种渠道的学习交流沟通机制,利用各种信息沟通手段与局方和其他民航单位保持信息共享,资源共享。

四是把企业自查工作纳入企业绩效考核体系中。对企业自查工作开展的质量进行量化评估,在年终绩效考评的指标上赋以一定的权重分数,最终兑现到员工的绩效奖金,以更好的督促员工开展好法定自查工作。这就要求在把法定自查与SMS安全管理体系进行融合时,不仅要把法定自查清单与安全检查内容进行融合,还要把自查效果的评估与绩效管理体系融合。

五是各集团公司或总公司要高度重视并掌握各分、子公司的法定自查情况。必要时要成立专门的组织机构,对分、子公司的工作起到督查指导作用。这是因为,如果法定自查工作未达到监管合规要求,相关单位将会被列为失信主体,面临信用管理多种惩戒手段的联合规制。而民航的行业信用管理办法是将集团公司作为一个整体来进行信用评价的,如果分公司有不良信用记录,最终要归集到总公司。对于一些分支机构比较多的集团公司或总公司,要避免在不知情的情况下积累了大量的不良信用记录。

六是民航企业之间相互开展法定自查的交叉检查。一方面,受地域、人力资源、业务能力等因素影响,企业内部的安全自查队伍在自查的广度、深度、力度等方面均有待提高。另一方面,大多数民航企业把外出交流、学习和调研的机会都留给了管理层,部门级领导、班组长和一线骨干人员出去学习交流的机会较少,由于认知的局限和工作习惯具有不可避免的惯性影响,企业的自查人员对自身存在的问题难以有效发现,通过开展企业之间相互的交叉检查活动,有利于促进彼此自查人员取长补短、相互借鉴,有利于企业法定自查工作整体质量水平的提升。

(二)给民航行政机关的建议

一是尽快补充完善行业监管事项库的缺项部分。如目前监管事项库并未明确对通勤、通用航空的监管事项内容、标准和要求。

二是进一步加强对民航企事业单位法定自查的指导工作。及时搜集各方意见,研究解决工作推进过程中的各种问题,及时总结提炼好的经验的做法,适时对规范性文件进行修订,并考虑推动法定自查相关规章的制定。

三是开展对企业法定自查活动的考核评比活动。通过开展考核评比活动,对企业法定自查工作中成绩显著和有突出贡献的单位和个人给予一定的物质奖励和荣誉激励,以表彰先进、树立榜样,进一步调动和激发民航单位和职工开展法定自查工作的积极性和创造性,强化正向激励。

四是进一步加强各司局、各业务部门之间的协作和沟通,确保民航各专业监察员统一执法标准和执法尺度,形成"纵向贯通、横向协同、覆盖全面"的协同执法监督机制。(部分图片来自互联网,部分内容来自民航局政策法规司宣贯讲义。作者张涛,单位:民航内蒙古监管局)

责任编辑:zhangwei
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