低空空域，通常是指真高1000米以下的空间范围，是通用航空活动的主要区域，是国家重要的战略资源。长期以来，我国低空空域的使用和管理，采取与中高空空域同样的审批和管制方式，所有的低空空域飞行活动都必须经过批准，在很大程度上制约了通用航空的发展。低空空域管理改革，就是要在确保空防安全和飞行安全的前提下，探索和创新有利于促进通用航空发展的低空空域管理模式，最大限度盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序发展。党中央、国务院、中央军委及国家空管委对低空空域管理改革高度重视，军民航空管系统严密组织，积极探索，在部分地区进行的改革试点取得积极成果。但总体上看，低空空域管理改革进展和深度，远不能适应新时代低空空域使用需求特别是通用航空快速发展的需要，迫切需要我们以党的“十九大”精神为指导，树立新的发展理念，破除旧的思想观念，深化国家空管体制改革，推进国家空域管理体制和管理能力现代化，促进通用航空产业快速健康发展。

低空空域管理改革简要历程

低空空域管理改革，是2000年空军将航路航线移交民航管制指挥之后，我国空域管理领域的又一次深刻革命，至今已历时18年。大体可分为三个阶段：

第一阶段，从2000年至2010年，为低空空域管理改革筹划论证阶段。低空空域管理改革，首次列入国家空管委2000年工作计划，组织国内外考察，明确低空空域管理改革总体设想和主要任务，组织空军小范围改革试点，召开全国低空空域管理改革研讨会，统一思想认识。

第二阶段，从2010年至2014年，为低空空域管理改革集中试点阶段。国务院中央军委2010年8月下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确低空空域管理改革目标任务，在全国“两区一岛”和“两大区、七小区”组织较大范围的低空空域管理改革试点，涉及全国14个省自治区直辖市，试点地区占全国空域的33%。据空军统计，在试点地区共划设各类空域254个，其中，管制空域122个、监视空域63个、报告空域69个，另划设低空目视航线12条；通航飞行计划报批时限，由原来前一天15点前缩短为飞行前4小时，飞行计划报备时限，监视空域只需在飞行前1小时、报告空域只需在飞行前半小时提出，极大方便了通航用户，改革试点取得积极成果。

第三阶段，从2015年至今，为低空空域管理改革综合试点阶段。低空空域管理改革在全国多地展开多种形式的试点。2015年国家空管委批准济南和重庆地区开展低空空域管理和通用航空发展综合配套改革试点；2016年国家空管委批准在珠三角和海南地区开展空域精细化管理改革试点；2017年民航局批准在西北地区组织通用航空低空空域监视与服务试点；2018年国家空管委批准由四川省政府牵头、军民航和当地公安部门共同参与的低空空域协同管理改革试点。

低空空域管理改革难点分析

从2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》下发算起，低空空域管理改革已进入第八个年头。尽管国家政策力推，公众千呼万唤，但改革始终未取得实质性进展。低空空域管理改革难点到底在哪里？我想从客观角度做几点分析，纯属个人观点，愿与大家共同探讨。

难点之一：不想改。这是由现行空管体制决定的。我国目前实行空管空防合一的空域管理体制，国务院中央军委授权空军统一组织实施全国的空中交通管制工作，军航和民航按照职责分工分别管理航路外和航路内空域。两者既是空域的使用者，又是空域的管理者，使命不同，需求各异，空域使用矛盾不可避免。国家空管委作为国务院非常设议事协调机构，只能“协调”不能“决策”。在此空管体制下，低空空域管理改革，因涉及各方利益，牵一发而动全局，谁也不想主动越雷池于一步，致使低空空域管理改革从开始时的“自上而下”，变为现在的“自下而上、局地开花”，改革“雷声大、雨点小”，只有在现行体制下“小打小闹”，但绝不能“伤筋动骨”，“能不改就不改”，所以，我们只见改革“试点”，不见“复制”出现。

难点之二：不能改。这是由现行空域管理现状决定的。我国空域目前没有按照国际民航组织推荐标准进行分类划设，军民航按保障军事航空和运输航空使用要求，分别对航路外和航路内空域实施管理。军航训练空域固定划设，民航航路没有高度上下限，没有划设可供通用航空使用的非管制空域。在这种空域管理现状下，通用航空要想挤身于军事航空和民用运输航空之中，“一刀切”地实现1000米或者3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接飞行，几乎是不可能。目前国际民航组织和多数国家均是按管制空域和非管制空域进行空域分类管理，基本没有按照高度对低空空域进行定义和分类的。以美国为例，参照国际民航组织分类标准，将空域划分为6类，对每类空域有明确的准入要求。通航飞机在18000英尺（5500米）以下，只要不进入管制空域，均可自由飞行，也不需要划设低空目视飞行航线。通航用户对在非管制空域飞行的各项保障和安全自行负责，国家不负责非管制空域的空管保障设施建设。

难点之三：不敢改。这是由现行军航职责决定的。现行空管空防合一的空域管理体制，使军航担负了繁重的双重任务和过度的安全责任，既要负责全国的空中交通管制，更要确保空防安全。低空空域历来就是空防安全的盲区，近年来“低慢小”的“黑飞”屡屡惹事生非，让军航头疼不已。而低空空域管理改革，要打破现行“严管都管不住”的空域管理体制，让“低慢小”可以“自由地”飞，这无异于是雪上加霜。因此，军航对低空空域管理改革不敢改、放不开，对低空空域使用采取过度管制，宁可从严从紧也不能出飞行安全问题。“低空空域管理改革，一定不能等安全出了大事，再来反思教训，一定要超前预想，想在前、防在前、管在前”，“职责在身不敢放松”，军航同志如是说，反映了对低空空域管理改革的担忧。

影响低空空域管理改革的难点，不仅仅是上面所说的“三不”。作为一个复杂的系统工程，低空空域管理改革还涉及法规标准制定、运行管理机制建立、飞行保障设施完善、飞行安全监管等，但“三不”问题不解决，低空空域管理改革很难取得实质性突破。

低空空域管理改革展望

中共中央、国务院、中央军委2016年7月下发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》提出，要“优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革”。这是党中央首次就低空空域管理改革从军民融合发展战略高度提出要求。回顾低空空域管理改革历程，难点就在于军民分离的国家空域管理体制。要实现国务院、中央军委国发[2010]25号文件确定的低空空域管理改革目标，即“在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式，充分开发和有效利用低空空域资源”，必须以空域管理体制改革为突破口，在军民融合发展战略指导下，打破目前空域管理领域军民二元分离结构，加快构建军民深度融合的国家空管新体制、实施空域分类管理、重新界定军民航在低空空域管理中的飞行安全责任。

一、尽快建立国家空域管理新体制。必须坚持国务院、中央军委国发[1993]67号文件确定的国家空管体制改革“三步走”战略不动摇，按照2020年实现国家统一管制第三步改革目标，加快构建国家统一管理、军民深度融合的国家空域管理机构。军民航空管系统，作为国家空域资源的共同管理者，肩负着改革旧的空域管理体制、盘活低空空域资源、促进通用航空发展的历史使命，应站在党和国家事业发展全局的高度，突破传统观念和思维定势，确立军民深度融合新理念。和平时期，军航应向“能打仗、打胜仗”聚集，忠实履行抵御外敌入侵的空防任务，民航应肩负起维护空中交通秩序和飞行安全的空管责任。双方应加强相互沟通协调，正确处理军航与民航、空防与空管的关系，把保证空防安全与促进通航发展有机结合起来，着力解决制约军民航融合发展的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题，用新思维新方法新举措积极应对新时代改革中出现的新情况新矛盾新问题，排除改革中遇到的各种阻力和利益固化藩篱，推进低空空域管理改革取得突破。

二、加快实施全国空域分类管理。空域分类管理，是满足民用运输航空、通用航空和军事航空对空域不同使用需求，确保空域资源得到安全、合理、有效利用的必然要求。要积极借鉴世界航空发达国家在空域分类管理中的经验和作法，参照国际民航组织推荐的空域分类标准，综合考虑军民航空域使用需求，对全国空域进行统一规划。可将空域划分为空中交通服务空域、特殊使用空域和非管制空域三大类，将全国非管制空域范围和通用航空使用其它空域的方法等资料向社会公布，努力在空防安全、飞行安全与通航飞行之间实现最优组合，最大限度地实现空域资源军民共享，逐步放开对低空通航目视飞行的运行限制，满足民用运输航空、通用航空和军事航空的空域需求。

三、重新界定军民航飞行安全责任。军航空管系统是军队防空预警系统的重要组成部分，担负着繁重的军事斗争准备和空防安全使命。但现行承担的低空空域管理改革中通航飞行计划审批和飞行安全责任，既增加了军航空管部门的工作压力，分散了军航专司准备打战的精力，也不利于低空空域管理改革的推进和通用航空的发展。从有利于军航空管系统聚焦打仗主业和促进低空空域管理改革的全局考虑，应重新界定军民航在低空空域管理改革中的飞行安全责任，重新确定通航飞行安全责任主体。在民航提供空中交通管制服务区域内的通航飞行活动，应由民航全权负责；在远离军民航飞行的偏远地区（非管制空域或报告空域）的通航飞行活动，只要不超出规定范围，应由通航用户自行负责，不必向空管部门报告，如其飞行危及公共安全，应由公安部门追究其责任，让军航从繁重的飞行安全责任中解脱出来，消除军航对低空空域管理改革的安全顾虑。（作者孙卫国，中国民航网智库专家，系中国航空运输协会通用航空分会副总干事）