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市县级政府是发展通航短途运输的主力军
来源:中国民航网2019-06-14 09:13:00

“我国通航短途运输发展外部条件趋好、各地发展热情高涨,但实际效果距离预期仍有不小差距,主要原因是没有厘清两个问题:一是通航短途运输由谁主导,即实施主体是谁;二是通航短途运输究竟如何发展,即采用哪种操作模式。”

通航短途运输具有小机型、小航线、小航程的特点,天然具有基本航空服务属性,是解决大多数偏远地区、交通不便地区基本出行需求的理想方式。通航短途运输的发展得到中央和地方政府的高度重视。国务院对于民航发展最重要的两份文件《国务院关于促进民航业发展的若干意见》(国发〔2012〕24号)和《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》(国办发〔2016〕38号),明确了发展通航短途运输、推动基本航空服务的方针思路。民航局先后出台近70份文件支持通用航空发展,大部分与通航短途运输相关;内蒙古、山西等省区以及云南普洱、新疆库车等市县采用不同的方式发展通航短途运输,进行了有益的探索。

然而,我国通航短途运输整体规模依然较小,无论是与我国通航整体规模相比,还是与国外通航短途运输规模相比,发展程度都远远滞后。各地政府虽发展意愿强烈,但除个别地区外,更多的省、市、县还在观望,主要原因是没有厘清两个问题:一是通航短途运输由谁主导,即实施主体是谁;二是通航短途运输究竟如何发展,即采用哪种操作模式。近日,航投集团有限公司发布了《厘清通航短途运输发展事权 大力推进基本航空服务》的研究报告,对上述两个问题进行了探讨。

通航短途运输是政府事权

通航短途运输属于政府事权。是政府事权还是市场事权,要看在市场机制下,企业产生的价值能否转化为企业的收益。通航短途运输类似城市公交车,主要目的是满足基本交通服务、改善通达性,而不是企业赚钱。偏远地区居民所能承受的票价一般在300元~500元,但通航短途运输每座成本最低也在600元~800元,只靠卖票回不了本。据相关测算,通航短途运输每亏损1块钱,将为当地带来3块钱的直接经济效益或成本节约。市场调节的结果是社会有收益,企业没赚钱,导致通航短途运输没人做。所以通航短途运输属于政府事权。欧洲、美国等发达国家,以及印度等发展中国家,都将其作为政府事权。

通航短途运输属于典型的市县级政府事权。根据英国财政学者巴斯特布尔的理论,事权划分最基本的原则是受益原则,即谁受益、谁负责。通航短途运输看似连通两地、服务全省,实则服务并不均等,主要改善的是基地机场所在市县的交通条件。因此,通航短途运输更像是城市的公交车,只是运输范围有所扩大,但其服务对象和性质没有变,属于典型的市县级政府事权。市县既是通航短途运输的最大诉求者,也是最主要的受益者。正如省级政府发展运输航空,市县级政府发展通航短途运输是应有之义。

自筹模式较补贴模式更为可行

目前通航短途运输的操作模式主要有两类:一类是政府补贴的模式,包括补贴和购买第三方服务;另一类是地方政府自筹模式,即地方政府主导建立本地的通航运输企业。

政府补贴模式在运输航空领域较为常用,通常通过3年~5年的补贴来培育市场,基本实现航线盈亏平衡后补贴退出。但这种模式用在通航短途运输领域行不通。最根本的原因是通航短途运输市场公益性更强,培育难度远大于运输航空。通航短途运输与运输航空不同,其服务偏远地区,票价更低。犹如城市公交车,首先是公共服务的公益属性,其次才是提高效益的盈利属性。随着市场培育,需求增加,可能亏得更多,不是两三年的培育式补贴能解决的。同时,补贴模式相当于租房,虽然前期投入小、起步快,但也会带来很多问题。由于补贴运力不受控制,补贴停则航线停,高额补贴无法沉淀当地;政府部门不掌握运营主体的实际情况,缺乏管理抓手,一旦发生事故,对地方将会产生各方面影响。因此,补贴模式虽然可能让市场快速热起来,但一不能培育市场化运营的航线,二不能沉淀当地运力和资产,长期来看不是可行之道。

与之相比,政府自筹模式相当于政府出资建立城市公交车公司,更加符合通航短途运输的公益性特点,有利于提高主体的可控性和运营规范性,稳定航线网络、培育市场,形成资产和自主运力,让补贴资金沉淀在当地。综上所述,政府自筹模式虽前期投入大,但更利于培育市场、沉淀当地运力和资产,相比补贴模式具有一定优势。

依照主导政府不同,政府自筹模式分为省级政府自筹模式和市县级政府自筹模式。省级政府自筹模式是以省级政府直接出资建立通航短途运输企业,并针对全省的市县提供服务。其优势是集全省之力支持,平台定位高,运营更加成熟和规范。然而,省级政府主导通航短途运输,相当于省级政府为辖区各个市县注册成立“公交车公司”,并由省里直接负责运营,这引起了一些问题:一是省级政府对全省通航全盘支持,所有压力都落在省级财政,基层政府没有分担;二是如果机型选择和航线选择不合适,通航短途运输企业亏损则更加严重,省级财政压力则更大;三是省级政府利益平衡点较多,不可能面面俱到,决策复杂性较大;四是有的省份没有明确通航短途运输的服务对象,航线开通多连接省会城市,看似是通航,实则是支线航空,无法形成连接偏远地区市县的航线网络;五是省级政府在航线拓展、航班安排等方面,对市县当地市场的灵活性需求缺乏及时掌握的条件,灵活性较差。造成这些问题的根本原因,是省级政府直接执行市县级政府事权,没有充分调动市县级政府的积极性,容易导致操作成本高、效率低。

市县政府自筹模式是长远解决通航供给侧问题的可行路径。市县政府是通航短途运输最大的需求者,也是最大的受益人。由市县发起设立通航短途运输企业,是真正的需求导向,效率高、速度快。通常情况下,基层政府设立的航空公司规模较小、操作灵活,更加适应当地城市的发展。市县政府自筹模式是通航短途运输长远发展的可行途径。然而,基层政府通常财力有限,普遍缺乏资金和专业人才力量,该模式需要一定的外部支持才能走得通。

省级政府应该当好“服务员”,为市县发展“搭好舞台”。省级政府作为区域发展的组织者,应当搭建平台,针对市县政府筹建通航短途运输企业的薄弱环节做好保障工作,包括:提供资本金支持,弥补市县筹建资金不足;加强与民航监管机构、专业服务机构的全方位合作,导入专业力量;从省级层面制定和规范筹建标准、运营标准、服务标准和各项管理规范,确保市县通航公司领导有序、管理有方、安全规范;建立补贴政策体系,发挥“指挥棒”作用,引导市场良性竞争;创造好的航空氛围,提供优惠条件,吸引专业的筹建和运营团队,以及飞行员等核心人才落地和聚集,弥补通航短途运输发展的专业力量和人才短板。(李昊燃 简丹 作者单位:航投集团有限公司)

责任编辑:xinglu_bs
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