今年2月26日，张家口机场发生一起跑道侵入事件，险些酿成民航航班同空军保障车辆相撞，并引起了行业上下对中小机场安全管理工作的高度关注。冯正霖局长在民航局4月安全形势分析会上，专题就中小机场安全管理问题作重要讲话，提出了突出三基建设、突出协同运行、深入开展调查研究三方面的工作要求。为全面系统了解和把握中小机场运行管理工作现状，笔者对全国旅客吞吐量在200万以下的中小机场进行了梳理分析，并就怎么看待和如何解决中小机场安全管理问题，形成一些初步的思考和建议。

一、中小机场运行管理主要特点及问题

（一）数量多、运量小。

截至2017年，全国229个颁证运输机场，年旅客吞吐量200万以下的中小机场达171个，占全国总量74.7%。其中，年旅客吞吐量在50万以下的数量为106个，占到了近62%；旅客吞吐量在50至100万的39个，100至200万的26个，二者合计65个，占总量的38%。中小机场中年旅客吞吐量在50万以下的"小机场"又占了绝大多数。

2017年全国171个中小机场全年旅客吞吐量只有8323.4万人次，仅占全国总量的7.3%，不及一个首都机场。与之对应，全国32个千万级机场旅客吞吐量高达9.3亿，占到了全国总量的81%。此外，年旅客吞吐量在200-1000万的机场有26个，此类机场旅客吞吐量占比为11.8%，也明显高于中小机场。中小机场数量多、运量小的特点十分突出。

（二）增长快、资源少。

中小机场的增长快体现在两个方面：一是数量的增长，自2011年揭阳潮汕机场之后，近7年间我国新增运输机场55个，全部是旅客吞吐量200万以下的中小机场，而且在未来很长一段时间内，中小机场依然是机场增量的主力军；二是运量的增长，近5年来全国中小机场旅客吞吐量年均增幅为13.1%，高于千万级机场的12.1%，也高于全国机场12.7%的平均增长率。特别是近一两年，由于我们的控总量、调结构的政策，使得一些航班被迫选择向中小机场转移，中小机场运量增长迅猛，其中年旅途吞吐量增幅在50%以上的达39个，个别如阿拉善右旗和凯里黄平机场，增幅更是高达172%和351.8%。

同时，我国中小机场绝大多数（124个）集中在西部和北部地区，很多属于高原、高高原机场、特殊机场或者是气候环境较为复杂的机场。一线员工工作环境和条件艰苦，加上兼职多、岗位工作时间长，工资水平普遍偏低，人员流动性大，招人难、留人更难的问题在各中小机场普遍存在。特别是现在中小机场的空管人员，由于没有纳入空管系统的工资体系，工资水平完全实行市场调节，导致中小机场空管人员哪里给的工资高就跳到哪儿，既影响了中小机场空管人员队伍的稳定性，也制约了中小机场空管保障能力的提升。

除人员配备问题外，由于自身造血能力不足，经济效益差，导致安全投入不足、设施设备老旧、管理经验不足、人员培训不到位等问题越来越成为影响和制约中小机场安全发展的瓶颈问题。在中小机场运量呈爆发式增长的同时，相应的保障资源和保障能力难以与之同步。

（三）事件少，风险高。

2017年全年171个中小机场仅报告各类不安全事件146起，其中事故征候更是只有5起，二者的万架次率分别为0.725和0.025。同期千万级机场的相关万架次率分别为2.212和0.282，分别是中小机场的3倍和11倍。

2013-2017年机场不安全事件及事故征候统计

机场不安全事件及事故征候万架次率分析

通过对中小机场和千万级以及全国机场各类不安全事件和事故征候类型的万架次率横向对比，中小机场基本均比千万级机场及全国机场平均水平低，但跑道侵入事件和事故征候的万架次率明均显高出千万级机场和全国平均水平30到80个百分点。同时，按事件类型划分，在中小机场发生频率排在前三位的事故征候类型依次是鸟击、外来物损伤航空器、跑道侵入，而千万级机场发生频率排在前三位的的事故征候类型依次是外来物损伤航空器、机坪刮碰、鸟击。这从一个侧面说明，中小机场虽然不安全事件和事故征候发生的概率相对较少，总量也较小，但高风险的跑道侵入却多发、高发，务必引起高度关注。

（四）合用多、隐患大。

军民合用机场军民航同场飞行，由于运行标准不统一、沟通协调不顺畅、保障协议难落实等现实问题，军民航运行冲突在所难免，随之而来的就是安全隐患相对突出。全国64个军民合用机场中，旅客吞吐量在200万以上的只有北京南苑、南宁、拉萨、泉州、威海、无锡、常州和喀什8个机场，其余56个军民合用机场均为中小机场，占全部军民合用机场的87.5%。军民合用机场普遍为中小机场，军民合用加中小，这两个条件叠加，就带来了更多的运行风险和隐患。以跑道侵入事件为例： 2013至2017年五年间全国共发生跑道侵入100起，平均每年发生20起。五年间每年发生跑道侵入的数量分别是17、23、18、27和15起，在此期间军民合用机场的跑道侵入事件分别为7、13、5、9、8起，占比分别为41.1%、56.5%、27.8%、33.3%和53%。在军民航融合深度发展大背景下，应该说军民合用机场的跑道侵入得到了有效控制，尤其2015和2016年，军民合用机场跑道侵入无论是总量还是占比均有了大幅下降。但2017年在全国机场跑道侵入总量同比大幅下降的情况下，军民合用机场虽也略有下降，但占比明显增高。当年发生在军民合用机场的8起跑道侵入事件中，军方原因占6起，占比高达75%。军民合用机场运行风险和隐患依然较高，未来需要持续予以关注。

（五）分布广、监管难。

171个中小机场遍布全国各省、市、自治区。其中，华北地区27个，东北23个，华东26个，中南22个，西南39个，西北18个，新疆17个。大多数中小机场远离省会城市，也远离我们的监管核心，基本处于民航安全监管的神经末梢。以比较典型的内蒙古为例，自治区现有运输机场19个，除呼和浩特机场之外，其他机场均远离内蒙古监管局所在地。其中，通辽、霍林河、乌兰浩特、阿尔山、扎兰屯、海拉尔、满洲里等7个机场均距离监管局所在地呼和浩特1000公里以外，而满洲里机场更是距监管局近2000公里。在此情况下，由于监管半径过长，监管能力和效果难免有所衰减。在民航传统人盯人保姆式监管之下，监管局人员编制有限，监管力量薄弱、监管手段单一、监管效能较低的问题暴露无遗。如果中小机场的自我管理、自我约束积极性不够，安全主体责任不能充分落实的话，其安全保障能力必然无法满足现实需要。此外，对机场的安全监管涉及多个行业管理部门，因各自专业不同也常常各自为战，导致机场尤其是中小机场疲于应对。比如在安全管理体系建设问题上，机场、空管、安防、危险品等要求各不相同，导致在中小机场在各类安全管理体系建设上，常常是文字材料多、互相“借鉴”多、会议培训多、应对检查多，但真正落地少。这也在一定程度上影响了中小机场的运行安全。

（六）模式多、归位少。

2002年民航管理体制改革之后，绝大多数机场下放到了地方。经过近20年的发展，全国机场的管理模式可以说是多种多样。中小机场由于总量多、分布广，管理模式更是五花八门。有全国性机场集团管理的，如首都机场集团管理着7个省（市、自治区）的52个机场；有跨省机场集团管理的，如西部机场集团管理西北4个省（自治区）的16个机场；有省机场集团统一管理的，如云南机场集团，全省机场实施一体化管理；有所在地市（县）政府管理的，如济宁、盐城等机场；有航空公司管理的，如海航所属的琼海、营口、唐山等机场；有航空制造企业管理的，如中航工业管理的黄果树机场；有委托管理的，如衡阳和邵阳机场；有民航院校管理的，如洛阳机场；还有民航局直管理的，如西藏地区的阿里、林芝、那曲和昌都机场。

2009年发布的《民用机场管理条例》（国务院令553号），明确指出民用机场是公共基础设施。应该说管理模式的多样性，一定程度上促进了中小机场的发展，但在机场公共基础设施属性的归位，以及安全管理和安全责任落实上，也存在很多问题。国际上很多国家，包括日本和美国，基本将机场划归政府所有，且不以盈利为目的，机场不计提折旧，员工多属国家公务人员。而目前我国，不管什么样的管理模式，中小机场基本都是按有限公司实行企业化管理，在税收、经营考核、财务核算上都缺乏特殊政策，导致中小机场的管理者不仅要承担运行安全的压力，还要承受各种经营性考核的重担。在此情况下，中小机场的管理者只能在开拓市场和保障安全两个问题上努力寻找平衡点，难以将经历集中在运行安全管理上。

（七）成本高、经营难。

成本高主要体现在两个方面。首先是安全标准成本高。安全是行业发展的生命线，民航行业的特殊性决定了对安全工作的要求和标准必然相对较高。中小机场麻雀虽小五脏俱全，在空管、通讯导航、气象预报、消防救援、医疗救护等方面设施设备及人员配备一应俱全，相对较为严格的标准，在保障运行安全的同时，也给中小机场运营带来很大压力。比如消防车辆配备，国际民航组织附件14建议机场配置救援与消防车辆最少数量与消防等级对应关系分别是：消防等级1-5级需配备1辆，6-7级需配备2辆，8-10级需配备3辆。但我国2006年出台的《民用航空运输机场消防站消防装备配备》（MH 7002-94）由于考虑国产车辆和进口车辆性能差异因素（一般2-3辆国产车同1辆进口车灭火能力相似），给出的配备标准则分别为3-4辆、5-9辆、11-12辆，高出国际民航组织建议的最低标准三到四倍。人员配备也是如此，一个机场应急救援等级从6级升到7级，相应的消防人员要从20人增加至31人；而医疗救护人员更是要从4人增加至30人。再有导航设施的配备，现每个机场无论大小都要求配套建设盲降系统和VOR，但现在逐步推广的PBN导航，运用卫星导航，不再需要传统导航设施，而且它使航空器在导航信号覆盖范围内，充分利用现代飞机机载设备和性能，沿任意期望的路径飞行，更灵活，也更精确。其次是日常运营成本高。由于中小机场航空市场规模较小，航空公司在市场开发上处于主导地位，为吸引航空公司执飞，中小机场往往要将主营收入的航班起降费对航空公司进行大幅减免，进一步家加重了中小机场的运营负担。并且为吸引航空公司的运力投入，很多中小机场所在地政府只能通过高额航线补贴来拓展市场。日益高企的补贴已成为中小机场开展市场竞争的主要策略，并给地方财政带来很大压力。同时，中小机场往往都远离市区，自身形成一个独立小社会，水、点、气等都需独立配备。由于运量小、航班少，有时为一个夜航航班就需要长时间维系运营状态，这方面的运营成本也远高于大型机场。

目前，中小机场在高成本、低运量的情况下，盈利能力普遍偏弱，基本都处于亏损状态，加上前面提到的保障资源不足问题，很多中小机场陷入了发展慢，航班少效益差，无法集中精力抓安全；发展快，保障能力跟不上，运行安全压力进一步增大的两难境地。

（八）重建设、轻投入。

随着整个经济社会的不断发展，生活水平越来越高，各地民众对民航的出行需求也日趋增多。地方政府建机场的热情持续高涨。在机场建设过程中，地方政府多把机场视为形象工程，更看重机场航站楼的构型是否漂亮、是否能体现当地特色、能否展现当地经济社会发展风貌，故此在航站楼的设计和建设问题上，不惜重金，往往高端大气上档次，但在机场塔台、飞行区跑道、站坪建设以及其他涉及机场运行安全的设施设备投入上，则经常是能砍就砍，能省就省。尤其是在很多地方政府看来，对机场的运行安全监管属于中央或是民航事权，机场投入运营后，主要抓经营效益和航班拓展，对安全管理尤其是安全设施设备及人员的投入重视不够，没有充分落实《民用机场管理条例》中明确规定的"有关地方政府依法对民用机场实施监督管理"的工作职责。

另外，有些发展快的中小机场，由于前期运量预测不科学，规划建设跟不上发展步伐，经常出现机场建成之日即是扩建之时。部分中小机场不断陷入改扩建、容量饱和、再改扩建、再饱和的恶性循环，整个机场始终处于不停航施工状态，安全风险极高。例如，江苏淮安机场，设计旅客吞吐量是60万，2010年通航，2015年就达到50万，于是启动扩建，设计吞吐量130万，结果去年旅客吞吐量已达128万，马上又要启动三期建设，整个机场一直处于不停扩建过程中，不停施工给机场带来极大安全压力。

（九）对位少，错位多。

这里主要是民航部门和地方政府对中小机场定位和认知错位问题。目前，地方政府建设机场的积极性非常高，很多地方政府建机场就是要开通北上广航线，加密面向京津冀、长三角、珠三角主要城市的航线，更加关注机场的通达性，关注机场的航线网络和航班时刻的优化。有的经济欠发达地区地方政府勒紧腰带也会在航线别贴上投入几千万甚至上亿元，目的就要保证自己的机场功能得到最大优化，但在涉及安全设施设备和人员配备上的投入问题上，地方政府往往认为这是行业政府的职责，投入自然不积极。

而民航部门则更关注对机场的安全监管，保障运行安全是行业监管的底线，这本身无可厚非。但行业部门对中小机场的发展关注又似乎没有安全监管那么积极主动，在强化安全监管的同时，服务中小机场发展的作用发挥不够，最后的结果就是，行业部门和地方政府各说各话，地方政府需要的，行业部门不关注；行业部门重视的，地方政府不关心。行业部门和地方政府步调不协调、认识不一致，导致中小机场发展上举步维艰、安全管理上也难言乐观。

二、下一步工作思考和建议

（一）科学确定划分标准，研究完善中小机场界定问题。目前，我国中小机场的概念源于2012年民航局和财政部联合下发的《关于修订印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》（民航发〔2012〕119号），其以年旅客吞吐量200万为标准，低于200万（含）的予以补贴，并根据中小机场所在地区（3类：东部、中部、西部）和生产规模（5档：10万以下、10-30万、30-50万、50-100万、100-200万）将其分成了15类，分别予以不同标准的补贴。此外，机场司曾于2006年出台《民用航空支线机场建设标准》（MH5023-2006），提出在同时满足设计目标年旅客吞吐量小于50万人次（含）、主要起降短程飞机、规划的直达航班一般在800-1500公里范围内三个条件的机场视为支线机场。而对中小机场和支线机场二者的关系，没有明确梳理和界定。目前，仅以年旅客吞吐量来划分中小机场是否科学，需要深入研究。此外，我国上一次召开中小机场工作会议还是2007年。十余年来，中小机场的运行环境、发展态势、管理模式等方面均发生了很大变化，有必要适时组织召开全国中小机场工作会议，系统梳理当前中小机场当前面临的主要问题，汇聚各方意见建议，出台相关政策文件，引导和鼓励中小机场持续安全健康发展。

（二）客观看待安全形势，有效管控中小机场主要风险。如前所述，中小机场无论是不安全事件总量还是万架次率都明显低于大型机场，只有跑道侵入风险相对较高。对此我们要予以客观看待。一方面不能妄自菲薄，因为个别中小机场发生了问题，全面否定中小机场安全形势；另一方面更不能盲目乐观，因为中小机场不安全事件数量少、概率低，忽视了对其的安全管控，特别是中小机场存在的跑道侵入高发、多发问题，更要引起我们的高度关注。为此，可以考虑从以下几方面入手有效管控中小机场跑道侵入安全风险。一是系统研究中小机场空管设施设备配备、人员培训、员工薪酬等问题，有针对性地出台相关政策，稳定中小机场空管队伍，全面加强中小机场空管保障能力；二是持续深入推进军民合用机场军民融合深度发展，从标准对接、沟通协调、制度落实等方面入手，有效管控军民合用机场跑道侵入风险；三是鼓励中小机场建立健全安全管理体系（SMS），全面确立安全工作优先地位，落实持续安全和主动安全理念，实现从事后到事前、从开始到闭环、从个人到组织、从局部到系统的安全管理，有效提升中小机场安全管理水平，对SMS运行良好的中小机场,可以适当降低监管频次。

（三）合理制定安全标准，对中小机场实施差异化管理。一是实施差异化标准管理，全面梳理现行规章标准中，对中小机场设施设备和人员配备管的过严、过死，安全裕度过大的条款，在保障安全基础上，及时予以调整，逐步建立健全差异化标准体系，并设立一些豁免或偏离条款，防止安全管理“一刀切”。先期争取能在消防救援、医疗救护方面有所突破，适度降低相关配备标准，为中小机场发展合理减负。同时，应积极鼓励、支持中小机场合理利用地方以及军方相关保障资源，提升自身应急处置能力。在这个问题上，还要兼顾安全标准和运行保障能力的匹配问题，既要避免标准太高，很多中小机场不能达标，导致规章标准空转；也要防止因标准降低，导致中小机场安全保障能力下降。二是实施差异化指标管理，各管理局在分配民航局每年下达的安全指标时，可以考虑针对中小机场放宽事故征候万架次率的安全指标。以今年机场原因事故征候万架次率0.08的安全指标为例，年航班起降架次低于12.5万的，只要发生一起责任原因事故征候就会突破指标。2017年，全国机场年航班起降架次超过12.5万的也只有25个，中小机场中只有洛阳机场因为有训练飞行起降架次超过了12.5万，其余最多的不过9.8万。对中小机场采取同大型机场同样的万架次率安全指标有失公平。

（四）积极创新监管方式，提高中小机场安全监管工作效能。在当前安全监管力量不足的情况下，面对中小机场的持续快速发展，建议结合民航局正在积极推进的安全监管模式调整工作，积极探索创新中小机场安全监管方式，提高中小机场安全监管效能：一是探索在中小机场，特别是边远地区的中小机场效仿飞标和适航委任代表和委任单位代表工作机制，允许机场监管部门通过授权方式委托相关专业技术人员或单位在一定范围内对中小机场开展安全监察；二是通过信用管理、企业自查、非现场监管方式，全面提高对中小机场的安全监管效能；三是推进中小机场进行安全保障能力评估工作，以评估结果为导向，对不同机场实施差异化监管，合理确定对不同机场的监管频次；四是按照《民用机场管理条例》相关工作要求，在强化行业安全监管同时，充分调动地方政府的对中机场在净空和电磁环境保护、鸟击防范以及无人机管控等方面的安全管理积极性，落实地方政府对中小机场的安全管理责任，形成行业政府和地方政府分工配合、齐抓共管的工作局面。

（五）不断强化属性定位，为中小机场安全发展合理减负。一是依据《民用机场管理条例》提出的有关零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的管理要求，进一步明确中小机场公共安全管理、提供公共运输服务和投资收益管理三项基本职能，优先支持、鼓励中小机场通过特许经营的方式，与第三方企业签订非航业务的服务保障协议，明确服务标准、收费水平以及安全规范和责任，改善中小机场收入结构和成本结构，控制好人员编制和人工成本，增强中小机场创收能力，提高经济效益。二是积极协调地方政府，调整对中小机场绩效考核的指标体系，优先考核安全管理水平，减少对税收、经济效益等发展指标，将中小机场管理者从拓展航线、发展市场的繁重任务中解放出来，使其更好地关注机场安全管理，提升中小机场安全管理水平。

（六）进一步强化顶层设计，科学引领中小机场持续安全健康发展。中小机场很多问题都是共性的，共性问题一般都是系统性问题。对此，民航局作为行业管理部门有责任，也有义务，进一步加强顶层设计，强化政策引导，在中小机场规划建设、管理模式调整、公共基础设施属性复位、空管体系改革、航线航班分配、安全标准制定、安全投入、新技术应用以及监管方式创新等方面出台具体措施和意见，为中小机场建设发展创造良好外部环境。同时，要进一步加强同地方政府的沟通协调，明确中小机场的战略地位，在让地方政府更多认识民航行业特点和发展规律以及安全工作要求的同时，更多关注地方政府的诉求，尽量在中小机场的建设发展和安全管理问题上达成一致，避免由于认识错位，导致各说各话，无法形成工作合力。（张严峰）