优资质 提能力 强治理

——解读民航监察员资质能力建设相关政策

党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定。推进民航行业治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。为更好地推进民航治理体系和治理能力现代化，筑牢民航安全底线，近期民航局下发《关于进一步加强监察员资质能力建设的实施意见》和《中国民航监察员行政执法能力考评暂行办法》，对民航监察员资质能力建设、培训体系重构等进行了重大改革调整，包括对监察员进行分类分级、全面加强实训等，进一步提升行业监管能力，夯实民航基层一线监管基础，完善“行业之治”。日前，针对广大民航监察员普遍关心的热点问题，记者采访了民航局政法司相关负责人。

满足需要

夯实行业治理体系的基石

记者：此次民航监察员资质能力建设重大改革调整是基于什么背景？

答：安全是民航业的生命线，行业监管是民航行政机关的首要职责。自1999年建立监察员队伍以来，监察员一直都是行业监管的主力军，对行业的安全、平稳、健康发展作出了重要贡献。过去一年，全国2562名一线监察员共完成287712项内容检查，有力监管着全国62家运输航空公司、238个运输机场，以及通航企业、服务保障企业和行业新业态。

当前，中国民航正处于从民航大国向民航强国迈进的关键时期，民航业发展规模越来越大、发展需求越来越高，这些均对监管质量和效率、民航监察员执法水平和能力提出了更高的要求。但也要看到，我国民航监察员的监管能力依然存在较为突出的短板和弱项，主要表现在：新进监察员中有70%以上没有行业背景，缺乏对行业全貌的基本把握和对运行特点的深刻理解；对规章条款和监管要求的理解不够精准，行业实践经历缺失；在监管执法中缺乏综合分析、系统把脉的能力，实际工作效能不理想，监察员职业形象受到了一定影响。此外，监察员培训体系还存在许多亟待解决的问题，比如培训大纲不统一、不规范，培训课程体系不科学、不合理，培训资源不集中、不精准，培训形式单一、缺乏实训等。

为加强一线安全监管工作，2019年5月，民航局党组提出为监察员“加压、减负、撑腰、充电”的要求，要求进一步优化监察员资质管理，加强监察员能力培养，完善“行业之治”。

记者：监察员资质能力建设的改革调整有何重大意义？

答：我们可以从四个方面看待加强监察员资质能力建设的意义。

第一，加强监察员资质能力建设是推进民航治理体系和治理能力现代化的重大改革举措。民航监察员是行业治理体系的基石，是治理现代化的直接实践者。监察员队伍能力的强弱，直接影响甚至决定了行业监管工作的质量和效率，影响行业治理水平和能力的高低，也影响着行业治理现代化的进程。加强监察员队伍建设，有利于培养一批行业监管专家，研究解决行业发展的复杂问题，完善行业治理体系，对推进民航治理现代化、实现行业高质量发展意义重大。

第二，加强监察员资质能力建设是强化民航“三基”建设、提升行业安全监管水平的重要方式。近年来，民航“三基”建设逐渐拓展到行业运行的各类重点队伍和重点人员。作为行业执法人员，监察员的资质能力建设更不容忽视。要通过监察员资质能力建设，提升行业安全监管水平，保证行业安全平稳运行。

第三，加强监察员资质能力建设是提高监察员职业能力、职业自尊和职业荣誉感的有效途径。打铁还需自身硬。要通过重构监察员培训体系，借助入门通识培训，补齐监察员对行业基本运行流程和核心业务的认知，补强监管能力，让监察员在监管执法中“敢管、会管”，找准问题，管出实效，在行业管理中树立权威，捍卫职业尊严，强化职业荣誉感。

第四，加强监察员资质能力建设是调动监察员干事创业积极性的有力措施。此次改革将监察员资质能力建设与个人职业发展有机结合，进一步明确了监察员的职业方向，打通了职业发展通道，激励监察员干事创业。

分类分级

发挥正向激励的引导作用

记者：为什么要对监察员进行分类分级？

答：监察员分类分级是监察员资质能力建设改革工作的一项重要调整。此次调整将监察员分成了两类三级，两类是指将监察员分为监管类和督导类，其中将监管类监察员再细分为见习监察员、监察员和高级监察员，督导类监察员不分级。

对监察员进行分类分级主要基于以下两方面的考虑：

从组织管理角度看，分类分级可以更好地提升管理效能。我们知道，行业监管不仅是一项技术工作，也是一项管理工作。监察员不仅要懂法律、懂专业、懂技术，还要懂管理、懂流程、懂系统，唯有如此才能对行业进行有效监管。因此，对监察员进行适当分级，不仅有利于监察员的技术积累与发展，同时也有利于完善监察员任职资格体系和加强人才梯队建设，更好地提高管理效能。

从健全激励保障机制角度看，分类分级可以在现有职务晋升通道的基础上，衔接、打通技术晋升通道，拓展监察员职业发展空间。这次改革从顶层制度层面明确设立高级监察员，通过采取优先晋升职级、同等条件优先提拔使用和纳入行业人才库培养等激励措施，引导监察员学习业务钻研业务，提升监管水平，并且民航局机关的监察员、管理局和监管局的相关领导均不参与高级监察员选拔，以更好地推动激励措施直达一线。

记者：刚才您提到了“高级监察员”这样一个全新的概念，请问如何才能成为一名高级监察员？

答：正如我们刚刚提到的，设立高级监察员的一个重要原因是改变现行监察员职业发展中仅有职务晋升一条途径的困境。此外，设立高级监察员还旨在推动建立一支实力雄厚的专家队伍，提高监察员队伍建设的岗位带新能力，促进行业监管技术创新和法律法规体系建设，为行业发展和民航强国建设提供智力支持。因此，我们对高级监察员不设置数量和比例限制，鼓励大家都能成为业务精湛、经验丰富、有权威的高级监察员。

成为一名高级监察员需要经过严格的筛选。从条件上看，高级监察员是从至少拥有8年及以上执法工作经验的监察员队伍中选拔出来的，工作业绩优秀并获得了单位认可的专业技术人员，除具备监察员的基本专业素质之外，还应拥有丰富的专业知识和监察经验，善于解决监管中的疑难、复杂问题，能够对行业监管提供有价值的意见或能够有效改进执法工作，为行业法律法规、规范性文件改进提出有价值的意见建议等，具备对未来监管业务模式或环境的前瞻性思维。

课程框架

聚焦岗位职责转变培训内容

记者：监察员培训的课程体系主要框架是什么？培训内容主要包括哪些？

答：监察员培训是一种职业教育，目的是通过培训提高监察员开展工作的能力。同时也要认识到，监察员的培训是一个持续动态的过程。因此，在培训课程体系上，我们将监察员培训课程分为入门、强化和研究类三类培训。

入门培训直接关系到监察员的准入门槛，是监察员资质能力建设的第一粒“纽扣”，主要面向申请监察员证件人员（即新进监察员），培训内容包括通识培训和专业培训两部分。

强化培训主要面向监察员的持续培训，以“更新、巩固、提升”为目标，针对专业监管工作需要，对监察员进行差异化培训，及时更新知识体系，巩固加强原有基础知识，补强提升监管能力。强化培训的内容也分为通识培训和专业培训两部分，但不同于入门培训的是，其更侧重于岗位监察和执法能力的提高。

研究类培训主要面向高级监察员，通过研讨民航发达国家的行业动态，追踪行业热点和难点问题等，培养资深监察员对行业热点、难点问题的研究能力，增强监察员队伍中监管专家的力量，促进我国民航监管能力的提升。目前，研究类培训只设置了专业培训。

记者：此次培训课程与以往相比有什么不同？

答：与以往培训课程相比，新的监察员培训体系在培训内容、培训方式、培训时长上都有较大的区别。

（1）培训内容

以往的监察员培训分为初始培训和持续培训，都是从行政执法的法律知识和专业知识两部分入手，侧重于对各专业监察员业务能力的培训，但缺乏民航基础知识和人文知识的系统性培训。新的监察员培训体系更强调“宽基础”，注重通识培训，加大对民航各专业基础知识的培训力度，拓宽监察员行业视野。

（2）培训时长

新的监察员培训体系增加了通识部分，培训时长大大增加。以入门培训为例，以往的初始培训并未规定统一的培训时长，而新的培训体系针对通识培训明确了“6+X”的培训时长，即6周通识培训加上X时长的专业培训（“X”可根据各专业具体需求确定）。这样，既保证了入门通识课程内容、时间上的统一，又满足了各专业对本专业入门知识培训的差异化需求。

（3）培训方式

以往的监察员培训更侧重于对规章与理论的讲解，对实际操作类的培训存在欠缺，尤其是缺少规则与理论在实际执法过程中的应用性培训。新的培训体系大大增加了实训比例，更强调能力导向，更加注重通过飞机和模拟机训练、现场实践、沙盘演练、VR/AR仿真等多种实践教学手段，增强监察员的直观感性认识，从而提高监察员的执法能力。

变革创新

强通识重实训提升执法能力

记者：如何理解此次培训课程中“通识培训”的概念？

答：通识培训是此次培训体系变革中一个重要的变化元素，也是监察员培训中关于“一个素质　三个能力”培训目标的关键体现，即通过通识培训，提高监察员的政治素质、法治思维和法治方式的能力、行业管理能力、业务能力。

其中，政治素质要求监察员提高政治站位，能够结合行业监管实际，站在国家治理、行业治理的高度，深刻领会中央关于思想建设、作风建设、廉政建设等方面的要求；法治思维和法治方式的能力要求监察员以合法性为出发点，以公平正义为目标，具备运用法律原则、法律规则、法律方法思考和处理问题的能力，包括熟悉和掌握社会主义法律体系的相关规定、民航有关国际公约及域外管辖规定、行政执法基本知识和技能的能力；行业管理能力要求监察员了解行业历史、文化和特点，熟悉行业整体运行模式及规律，具备运用系统思维以发现的问题为线索，推动责任主体从组织层面、系统角度完善自身管理体系，以更好地履行主体责任的能力；业务能力是指监察员对专业知识和法规标准的运用能力。

以入门培训通识课程为例，我们在原来的法治课程基础上，增设党内法规体系、国家及民航重大战略部署解读、监察员工作作风及执法纪律等课程，提升监察员政治素质；增设民航行业介绍和覆盖飞行、机场、空管、安保、市场、应急等各监管专业的理论及实训课程，提升监察员业务能力和行业管理能力。

记者：如何看待实训在此次培训课程调整中的意义？

答：此次改革中全面加强实训，实训比重超过60%，目标是把实训做成民航监察员培训的精品课，解决监察员执法能力弱的问题。我们希望通过真飞机训练、模拟机训练、现场实训等实训课程，充分发挥实训的独特优势，让监察员对一些执法过程中的问题和发生的典型不安全事件案例进行“复盘”，找出问题所在。

与纯理论培训不同，实训更直观可感，培训效果更好。以往的监察员培训虽然理论培训比较完善，但是实际动手操作内容过少，监察员对实际业务缺少感性认识，对违反规章的行为在实际行业运行中会带来什么样的危害没有切身体会；不能对规章有深入的理解和准确的把握；对企事业单位在运行中的风险点和隐患问题也不能很准确地洞察及掌握。此外，与纯理论培训相比，实训更高效，更节约时间。职业培训的目的是培训后能尽快投入工作实践，为达到监察员尽快能接手具体工作的目的，实训就显得特别高效。

记者：如何在组织架构上保障培训内容的落实？

答：改革的生命力在于执行。为了提高监察员培训的系统性、适用性，最大限度地利用现有培训资源，我们提出“1+4+N”的培训组织架构体系，打造专门、专业、统一的监察员培训基地，逐步破解当前培训比较分散、高投入低产出等问题。

“1”是建设全国统一的监察员培训学院，按照民航局党组要求，对标世界一流，将监察员培训学院建成全球民航业领先的、专门的监察员培训学院。在监察员培训学院统一开展入门培训的通识课程和研究类培训，并对培训的时长、培训内容、培训形式和培训组织管理等提出统一的标准和规范。

“4”是发挥现有中国民航管理干部学院、中国民航大学、上海民航职业技术学院、广州民航职业技术学院4所院校的特长，继续承接入门培训的专业课程、强化培训，逐步过渡。

“N”是充分调动社会力量，鼓励其他行业内外企事业单位、院校和研究机构广泛参与监察员培训工作，并支持民航各地区管理局开展个性化的监察员培训，合理引导监察员培训机构之间的竞争，通过公平、适度竞争促进监察员培训质量的整体提升。（《中国民航报》、中国民航网 记者　张丰蘩）