近年来，无人机技术发展的越来越快，越来越多的无人机开始从事各种经营活动，比较典型的有农林植保、空中拍照、电力巡检等。各大物流企业也看到了无人机从事物流配送业务的可能，并投入大量的人力物力开展无人机物流配送试点业务。笔者从无人机从事物流配送业务是否需要审定、如何审定等方面进行了一些思考。

是否需要运行合格审定

中国民航为了确保民航运行的各类主体（航空运输企业、培训机构、维修机构）的安全运行能力符合中国民航的各项规章的要求，参考美国联邦航空局（FAA）相关规章设立了运行合格证机制，要求航空运输企业、培训机构、维修机构等单位在投入运行前，需要获得由局方（民航各级管理机构）颁发的运行合格证。

根据各类主体所开展航空活动的复杂程度、运行范围的差异，民航局分别制定了不同的审定规则，颁发不同的运行合格证。比如，针对大型飞机公共航空运输承运人按照CCAR-121部进行审定，针对小型航空器商业运输运营人按照CCAR-135部进行审定，针对商业非运输运营人、航空器代管人按照CCAR-91部进行审定，针对飞行学校按照CCAR-141部进行审定，针对飞行训练中心按照CCAR-142部进行审定。审定合格后，会颁发相应的运行合格证和运行规范以证明其安全运行能力符合民航规章的要求，可以开展相应的经营活动。运行规范是运行合格证的附件，是指与运行合格证相对应的运行主体应符合的批准、条件和限制等规范。

运行合格审定的目的与内容

目前所实施的各类运行合格审定主要目的是为了保证民航各类主体达到并保持规定的安全运行水平，以满足安全和公共利益的需要。在颁发合格证之前，为确保申请人符合合格审定和运行要求，会要求审定人编写与运行内容相符合的运行手册，建立相应的管理及运行程序，确保参与运行的人员和航空器的资格的有效性。

运行合格审定的内容主要包括对申请人航空器、航空人员、组织机构、运行程序的要求，例如CCAR-121部就包括了“国内、国际定期载客运行航路的批准”“飞机的要求”“飞机性能使用限制”“仪表和设备要求”“机组成员和其他航空人员的要求”“训练大纲”等内容。

中国民航要求申请人依据编制的运行手册进行日常运营，即对于申请人内部的各运营部门来说，运行手册就是日常运营工作的依据。只要申请人按照运行手册进行日常运营，即视为申请人对相关规章的持续满足，保证其运行合格证持续有效，运行能力符合要求。使用无人机开展物流配送业务，从经营范围与运行种类上来讲都与现有的纯货运航空公司运行类似，而目前货运航空公司均需要按照CCAR-121部进行审定。同时，无人机技术目前尚未完全成熟，如果不审定而开展物流运输的话，安全风险较大。鉴于以上两点，建议无人机从事物流配送业务应开展审定工作。由于无人机运行与传统航空器运行有较大差异，在运行合格审定的内容上可以针对其运行特点设定相应的标准，以确保审定工作符合实际。

无人机审定内容和审定依据

虽然无人机技术及应用在世界各国发展都很迅速，但是对于商用无人机运营人的审定和监管，全球都没有现成经验可供借鉴。近年来，中国民航对无人机的注册登记和运行出台了不少规定和办法，主要有《民用无人机驾驶员管理规定》《轻小无人机运行规定（暂行）》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《民用无人机系统空中交通管理办法》，以上规定都可以作为审定的依据。此外，《一般运行和飞行规则》是我国航空器飞行的基本依据，也可以作为审定的依据。

审定形式

无人机从事物流配送的本质是使用航空器从事货物运输，首先应关注的是公共安全，为避免发生较严重的安全事故，确保无人机运行的总体安全可控，有必要通过运行规范划定总体管控框架。同时，为贯彻民航局“放管结合、以放为主、分类管理”的通航管理思路，在目前尚无强制性的程序和标准情况下，应该最大限度地鼓励企业创新发展，给企业更大的自主权和能动性去试错去完善，从而积累更多的经验教训。因此，可以采取“颁发运行规范，认可运行手册”的形式，即以局方颁发的运行规范作为管控框架，运行手册的具体程序和标准主要由申请人进行论证、起草，在向局方演示能力后由局方认可，局方原则上可不设强制要求。

对于具体的审定程序，考虑到无人机技术目前尚未完全成熟，可以借鉴目前科技公司普遍采用的“敏捷开发”模式（即“在产品开发和发布过程中，以不断进化的需求为驱动，充分反馈，快速迭代，获得满足需求、持续进化的优良产品”），先审定基础版本，让无人机先飞起来，同时在《运行规范》中对运行条件进行相关限制，确保运行安全可控。在安全运行的基础上多积累经验，快速迭代，逐步完善。这种方式既可以契合软硬件产品的研发周期，也保证了无人机在物流配送领域实际运行的需求，符合无人机代替有人机从事物流配送的趋势。

审定内容

1.运行规范

类似于通航监管，《运行规范》是局方对运行安全的重要把控手段，可以对以下内容进行管控：

(1)运行安全主管

(2)运行人员：参与无人机物流配送运行的人员应符合相应资质要求，并加入《运行规范》后方可运行。

(3)物流无人机：实施无人机物流配送运行的无人机应完成实名登记，并加入《运行规范》后方可运行。

(4)核心运营系统：运控系统、飞控系统以及电子围栏等核心运营系统的重大版本变更，应加入《运行规范》后方可运行。

(5)运行区域和范围：包括无人机物流配送的起降场、备降场和航线等。

另外，对于全视距外自主运行的无人机系统，相关规定要求尚不具体，可以将其作为预留项编入《运行规范》。

2.运行手册

对于规范申请人运行的《运行手册》，可以考虑制定分级手册体系，即一级文件由局方认可，二级文件向局方备案，三级文件由公司自行保管。具体来讲，《运行手册》作为一级文件，飞行操作、运营规划管理、人员培训大纲、应急处置预案、维护安装调试等手册作为二级文件，飞行计划、运行记录、航前航后检查、事故报告、航线信息调研、无人机维护检查等单据作为三级文件。在手册的编写中，应重点关注以下方面：

(1)明确运行安全主体责任，建立联防联控保障机制；

无人机运行一般在隔离空域，申请人需要与地方政府、机场以及空域管理部门签署联合保障协议，形成协作机制，并在《运行手册》中明确申请人的安全主体责任、联防联控单位的职责和工作机制。

(2)岗位职责和内部培训制度

目前申请无人机物流配送业务的大多是科技类公司，对民航规章体系和运行规则都比较陌生。建议申请人聘请具有一定民航业管理或运行经验的人员担任运行主管，承担运行管理职责。对于无人机驾驶员、调度员、现场操作员等运行人员，由申请人编制内部培训大纲进行培训，考核通过后方可上岗，对于无人机驾驶员还应按照规定持有AOPA颁发的相应等级的无人机驾驶员合格证。

(3)视距外飞行的监控

按照大部分申请人设计的运行模式，无人机在物流配送期间全程为视距外飞行，其运营管控系统可以实时监控到物流无人机的运行状态，但存在单向感知、通信条件要求高等不足，建议运营管控系统与相关机场管制系统对接，并开放系统权限给负责空域管理的军方管制部门。

(4)航线飞行的间隔及偏差

对于最小间隔、性能偏差等关键数据应在《运行手册》中明确，既让运行人员心中有数，也让监管人员有监管依据。

(5)电池的适航性

电池的稳定性是影响飞行安全的关键因素之一，应重点关注电池的测试及维护流程，为今后相关适航政策提供参考依据。

(6)运控系统和飞控系统的可靠性和安全性

运控系统和飞控系统的技术性能和运维水平是事关运行安全的最重要因素，可参照软件质量检测的方法，由申请人提供软件系统的测试报告，局方审阅后抽查其中关键测试用例并演示系统性能。

(7)应急处置程序

目前有的申请人的运控和飞控系统的应急处置措施还较为简单，只提供一键返航或备降功能，且无法人工介入。建议增加紧急迫降甚至自毁功能，增加切换人工操作功能等。

（8）运行限制

在手册中应对禁飞区加以明确，如军民航机场净空保护区域，铁路和高速公路、超高压输电线路及其两侧50米范围的上方，国家机关、军事、通信、供水、供电、能源供给、危化物品贮存、大型物资储备、监管场所等关系国计民生、国家安全和公共安全等重点防控目标区域的上方，大型活动现场、车站、码头等人员密集区域的上方。

我国无人机产业正处于蓬勃发展时期，研发制造和各类应用都走在世界前列，作为民航管理部门，有责任和义务去呵护和引导行业的健康快速发展。目前，虽然我们对无人机出台了不少规章，但有关无人机适航和运行管理的规章政策还较为欠缺，希望本文能对无人机物流配送业务未来的规章标准制定和监管模式完善提供一些有价值的参考依据。

（作者商承灏 单位：民航华东地区管理局）