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高质量发展:深化民航改革的主攻方向
来源:中国民航网2021-02-22 10:48:00

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40项改革任务、10个专项改革工作方案、25个专题改革工作方案、1574项改革工作任务,完成率93.27%——“十三五”时期改革的这份成绩单充分说明,于2016年制定的《进一步深化民航改革工作的意见》已经得到全面落实。

实现民航高质量发展既是行业发展的主线,也是民航改革的主题。“新时代民航强国建设的本质是高质量发展。”民航局局长冯正霖在多个场合明确表示。民航高质量发展的核心要求是发展理念新、发展目标明、发展动力足、发展路径清、发展效益好。要做到这五点,关键要通过深化改革推动行业的质量变革、效率变革和动力变革,为民航高质量发展赋能,最直接体现在好的标准、优的结构、强的动能上。

以好的标准促进质量变革

民航高质量发展的核心要义是坚持标准引领,做到标准先行。五年来,民航局党组始终坚持以实现高质量发展为导向,在观念变革、目标任务、基本要素、路径方向和效益品质等方面,通过深化改革,形成一系列标准、规章、制度予以明确规范,从而使民航高质量发展真正落到实处。

民航高质量发展是有目标、有方向的发展。2019年4月,民航局印发《中国民航高质量发展指标框架体系(试行)》。这一指标体系设置了28个基础指标,重在反映民航业发展的基本状态、总体面貌,体现民航业发展的特色和本质要求;设置了40个特征指标,重在反映行业发展动力、协调、绿色、开放、制度及结构等综合质量和效益方面的状况。2019年11月,中国民航高质量发展研究中心成立,由49家单位申报的75个课题研究试点项目随之启动。近期,中国民航高质量发展研究中心常务副主任李晓津一直在为首批申请结题的26个项目的效果评估工作忙碌,他表示,评估结果整体良好。“以南航为例,南航将指标体系课题研究与试点工作和'小发明、小革新、小改造、小设计、小建议''五小'创新工作相结合,实现了数字化、信息化与管理创新水平的提升。”指标体系贯彻新发展理念要求,聚焦民航强国建设目标,坚持以深化民航改革为抓手,体现了对高质量发展综合效益的引导,力求使民航高质量发展的理念更清晰、导向更明确、制度更完善、路径更明晰、效益更突显,从而基于此开展绩效评价和政绩考核。按照指标体系聚焦民航强国八个基本特征对民航强国发展阶段进行全面评价,结果表明其中五个基本特征已达到成熟期或成长期,我国目前基本具备了单一航空运输强国特征,发挥了指标体系引导、评估、考核的作用。

民航高质量发展是服务品质不断改善的发展,服务标准是满足人民美好出行需要的标准。五年来,以《提升民航服务品质工作方案》为抓手,围绕坚守真情服务底线和补齐服务品质短板,聚焦人民群众需求和关切,民航局共推出67项改革任务。民航局以公开承诺方式引领行业践行真情服务理念,连续5年开展服务质量专项行动,强化真情服务能力,打造服务品牌,狠抓航班正常、服务质量,推动无纸化便捷出行、旅客出行信息告知、规范客票退改签等12项便民措施逐项落地,并关注航空公司飞行事故征候万时率、公司原因航班不正常率、旅客投诉万人率、正班执行率、基金缴纳率“五率”水平,在差异化安检、优化中转服务、空铁联运等方面做出探索。与此同时,《残疾人航空运输管理办法》出台,“军人依法优先”通道实现运输机场全覆盖,母婴室建设进一步完善,累计为人体捐献器官开通航空运输绿色通道5149次,特色服务明显提升。2019年3月,“12326”民航服务质量监督电话正式开通,国内航空公司投诉响应率达到100%,旅客投诉渠道更加畅通。与之相应的是,2017年以来,民航服务质量满意度逐年上升,2019年民航服务满意度在全国生活性服务业重点领域中位居第二。

高质量发展是资源最优化的发展。长期以来,我国民航一直面临资源的供需矛盾,建立精准、合理、量化的资源管理体系至关重要。民航局空管行业管理办公室相关负责人告诉记者:“近几年来,航班时刻资源使用效率持续提升,资源结构持续优化,资源管理更加透明、规范,政策更加协同。”这样的变化何以发生?“十三五”时期,民航局坚持修订完善《航班时刻管理办法》,加强规范管理,以预先飞行计划管理体系建设为抓手,以统一受理程序、统一受理标准、统一受理时间为标准,以“航权、时刻、预先飞行计划三网融合”系统建设为平台,以运管委为核心和空管、机场、航空公司为主体的三方协同决策系统及机制建设为契机,以航班时刻次级市场改革为助力,采取多项改革措施,按照市场化、差异化、精准化原则进行航班时刻管理,使每个航班时刻发挥最大功效。随着机场网、航线网、运行信息监控网建设不断推进,多座高密度机场的放行正点率大幅提升,23个时刻主协调机场的时刻执行率进一步提升至96%,远高于全球平均水平,单个航班时刻的可利用座公里数、平均客座率不断上升。目前,我国航班正常率连续3年超过80%,2020年达88.52%,较“十二五”末提高20个百分点,民航服务满意度逐年上升,从一个侧面反映出民航资源市场化配置水平的不断优化。

高质量发展是创新的发展。规章标准的科学性和先进性是民航高质量发展的一个重要体现。面对新形势对规章标准建设提出的新要求,民航规章标准也在随着行业变革与时俱进、不断创新,行业标准管理本身也是改革内容。民航法规与标准化研究所所长张清春越来越感受到行业标准管理改革工作的价值,“对于规章标准出现更高要求是发展质量提升的表现,相应的,行业标准管理改革也会进一步提升规章标准的合法性、权威性和可操作性,进而促进高质量发展。”2019年3月,《民航行业标准管理改革工作方案》被正式纳入《深化民航改革工作方案》中,对创新标准化管理体制机制和方式方法、构建新型民航标准体系等提出要求,旨在通过行业标准管理改革,为产业发展提供更好的标准化服务,有效支撑民航高质量发展。在推进行业标准化改革工作过程中,形成了“抓质量、保安全、促发展”的总体思路,在发展标准、安全标准、运行标准等方面取得明显成效。以适航审定工作为例,近年来,C919大型客机的研制与我国民用航空工业的深入发展对适航审定能力提出了更高需求,完善适航法规标准体系成为提升适航审定能力的题中之义。民航局航空器适航审定司相关负责人介绍:“'十三五'期间,共完成6部适航规章、89份技术标准规定、11份管理程序、8份咨询通告以及12卷技术类适航审定手册的编制工作,形成了较为完善的适航法规体系,为我国适航审定工作的开展奠定了坚实基础。”

据统计,“十三五”时期,十大专项改革方案与三分之一的专题改革方案都涉及制度建设,而在已完成的制度建设成果中,75%以上均为根据形势变化和工作进展而进行的制度创新,深化民航改革引发的制度变革体现已然在民航发展的多个领域,改革成果通过规章优化、标准转化与制度固化逐渐落地生根,民航法规标准制定正向更加成熟、更加定型的方向发展。

以优的结构提振效率变革

发展不平衡、不充分与人民美好航空出行的矛盾是行业面临的重大问题。五年来,民航局党组以供给侧结构性改革为抓手,不断优化民航发展结构,使运输结构、机场机构、航线结构得到明显改善,从而推动民航发展的效率变革。

优的结构首先体现在合理均衡的运输结构上。近年来,中国民航采取一系列“控总量、调结构”改革措施,大力调整航班结构、严控运力增量,鼓励“客改货”,支持国产民机商业化运营,有序引导机队布局,引导促进国际地区飞行、干支线飞行协调发展。2020年,国产ARJ21飞机全年新增订单150架,交付24架,创下历史新高。自交付以来,ARJ21飞机已经安全运送旅客180万余人次,累计通航71座城市,128条航线,展现出国产民机的发展潜力。五年来,我国民航机队规模达6747架,国产民机在支线机队中的比例达33%,国产民机的发展正是航空运输结构优化的一个缩影。

通用航空是国家战略性新兴产业体系,提升通用航空服务能力也是专项改革任务之一。五年来,民航局紧密围绕“放管结合、以放为主、分类管理”的发展思路,围绕创新通航发展政策、提升通航保障能力、改善通航运营环境、拓展通航服务领域、转变通航监管体系等方面,以法规体系重构作为抓手,推出91项改革任务,采取明确通航监管边界、降低通航经营许可准入成本、放宽通用机场准入限制、完善通航企业管理体系等措施,使束缚通用航空发展的体制机制障碍得到了切实解决。五年来,行业新增运输飞机1253架、通用航空器940架,到2019年,我国通航企业由320家增加至478家,飞行小时年均增长率达到12%,通航业务量年均增长13.7%,高于运输航空2.7个百分点。“'十三五'期间,通过深化通用航空'放管服'改革工作,公共运输航空与通用航空的两翼结构更加均衡。”民航局运输司相关负责人如是说。

随着运输结构的不断优化,中西部机场、支线机场旅客吞吐量增速分别快于全国7.9、76.9个百分点,多个支线机场迈上年旅客吞吐100万人次的台阶。

优的结构直接体现在机场体系的提质增效上。“十三五”期间,以《提升枢纽机场运行质量和效率工作方案》为抓手,以“四型机场”建设为目标,以北京大兴机场建设为标杆,枢纽机场质量效益改革不断推进。2020年12月26日是于田万方机场工程建设指挥部指挥长李毅刚期盼已久的日子,于田万方机场在这一天正式通航,从此,这个地处塔克拉玛干沙漠南缘的贫困县融入全国航空“同心圆”,天涯不再远。事实上,于田机场的正式通航民航只是优化机场结构的一个范例。五年来,在规模上,以需求为导向,加强基础设施供给,我国共新建、迁建运输机场43个,全国颁证运输机场数量增至241个,全国千万级机场达到39个。在容量上,努力提升综合机场保障能力,加快落实国家空域体制改革方案并加强空管自身改革。五年来我国新增跑道41条、航站楼588万平方米、机位2300个、航油储备能力5.3万立方米,机场新增设计容量约4亿人次,总容量达14亿人次。在定位上,根据不同类型,明确机场的功能定位、属性定位和管理定位,机场结构发生明显变化。随着区域民航发展战略和枢纽机场建设规划不断完善,京津冀、长三角、粤港澳大湾区世界级机场群协同发展深入推进,北京首都、上海浦东、广州白云等机场国际枢纽功能增强,乌鲁木齐、昆明等区域枢纽机场发展迅速。与此同时,中西部和支线机场建设同样得到重视,机场体系结构更加均衡。“十三五”期间,中小机场时刻增速达到高密度机场的4倍,西部地区航空的比较优势得到更好发挥,胡焕庸线两侧发展更加平衡。近年来,为践行“人民航空为人民”理念,民航局对三州三区、边疆边境、东北地区、地面交通欠发达和偏远落后地区中小机场的支持力度不断加大,目前,贫困地区运输机场已达74个,贫困地区的人口覆盖率达82.6%。

优的结构同样体现在航线网络的日益完善上。“目前,大兴机场的空域承载能力已经能够满足吞吐量4500万人次的需求。”民航华北空管局大兴空管中心副主任颜晓东表示,大兴机场相关空域调整东西纵贯1350公里、南北横跨2200公里,调整航路航线200余条、班机航线走向4000多条,为中国民航史上范围最大,除大兴机场外,广大相关地区的空域资源保障能力和运行效率同样得到提升。“十三五”期间,空管改革以“四强空管”为目标,围绕提升空域资源保障能力,推出了85项改革任务,航线结构优化是其中的一个突出亮点。按照“东部扩展、西部延伸、南部分流、北部拉直、中部疏通”思路,空域结构全面优化,空域精细化管理改革成效显著。“10+3”空中大通道建设过半,京昆、广兰、沪兰、沪哈、中韩、成拉等空中大通道建设及陕甘青、京津冀、滇黔桂和海南、厦门等地区空域优化工作陆续完成,干线路网布局步入良性循环。在航线布局中,民航局以枢纽建设为牵引,积极服务国家战略,重点围绕国际枢纽和区域枢纽,实现直辖市、省会级城市间的航线连接;引导航空公司深耕支线市场,实现干支相互促进的良性循环;优化国际航线网络布局,突出服务国家“一带一路”建设。五年来,共新开辟航路航线263条,全国航路航线总里程达23.7万公里,新增航路里程3.8万公里,空域承载能力大大提升。

以强的动能实现动力变革

动力决定发展速度,动力激发发展效能。五年来,民航局以“放管服”改革为抓手,通过开放赋力、科技给力、人才助力,为民航高质量发展注入了强劲动力。

民航高质量发展是开放的发展。民航业是国际性行业,始终走在对外开放的前列。“十三五”时期,中国民航通过实施外商投资民航业负面清单管理模式,全面参与自贸协定、投资协定谈判,制定支持国家自贸试验区、自由贸易港、服务贸易发展等试点建设的民航措施,规范外国航企代表机构管理等不断提升开放水平,并努力构建结构优化、多元平衡、枢纽导向型的航权开放格局,不断提升与各个国家和地区在多领域的合作质量。作为ICAO一类理事国,我国还积极发挥自身影响力参与相关事务,中国民航的国际影响力、国际竞争力不断提升。“此次新冠肺炎疫情期间,我国积极参与防疫抗疫和推动国际民航业复苏,与50多个国家和地区的民航主管部门、58家境外航空公司分享了疫情防控经验。”民航局国际司相关负责人表示。在更加开放的状态下,2015年~2019年,中国民航国际航线数量从660条增至953条,国际网络进一步完善;中国航空承运人国际客运市场份额从46%增至53.3%,到2019年,我国民航国际业务量占总业务量的35.8%,国际竞争力显著增强。截至2020年,我国已与128个国家或地区签署了双边航空运输协定,其中“一带一路”沿线国家100个,与64个国家保持定期客货运通航。

民航高质量发展是依靠科技进步的发展。“十三五”期间,民航局制定了《提升民航科教支撑能力工作方案》,以提高科教基础支撑能力为重点,以体制机制改革为动力,共计推出了124项任务。五年来,22家民航专业重点实验室、工程技术中心得到认定,10家“四型”科研院所和“五大”基地建设通过评审,科研基地布局不断优化。2019年8月,民航科教创新攻关联盟在京成立,联盟与中科院、北航、华为公司等22所行业外著名高校、科研机构开展研究合作,积极参与南北民航科技创新示范区的建设,为加强科技创新搭建了新的平台。通过推进成都天府、北京大兴等地民航科技创新示范区建设,与天津市合作打造国家级民航科技成果转化示范基地,召开全国民航科教创新大会,举办民航科技成果展等举措,科技创新的优势力量不断集聚,民航科技创新平台建设发展体系正逐步建立。同时,随着大数据战略和网络安全工作的开展,智慧民航建设不断推进,各项科技成果广泛应用。无纸化乘机、行李全流程跟踪系统使旅客出行便捷度大大提升,特别是新冠肺炎疫情期间,智能测温系统、消杀设备与智能巡逻机器人等科技创新成果得到广泛应用,更是展现出特殊时期的特殊力量。

民航高质量发展是依靠高素质人才的发展。五年来,全行业通过在民航主要科技创新领域全面开展领军人才、拔尖人才、创新团队培养遴选工作和推进民航特色新型智库、民航国际人才库建设,不断加强高水平科技创新人才队伍建设。民航飞行校验中心主任刘清贵近日入选了民航局2020年享受政府特殊津贴人员名单,他表示:“作为民航局特聘专家之一,我曾通过多种方式为民航高质量发展出谋划策,也在这一过程中感受到民航局对于专家意见和人才的重视。”在“民航科技创新人才推进计划”的实施下,目前已有6名人才入选国家“万人计划”,5名人才入选科技部“创新人才推进计划”。同时,以五大民航院校为平台,坚持开放办学理念,推进民航院校省部(局)共建,支持民航院校开展特色“双一流”建设,民航院校内涵式发展不断推进。民航监察员培训学院的设立与民航党校班、中字头管理培训班和发展政策研修班等培训品牌项目的不断壮大,也为民航人员资质能力建设添砖加瓦。五年来,中国民航共培养飞行员2.8万人,培养机务、空管、签派人员共7.4万人,“十三五”末直属院校在校生规模达7.8万人,专业技术人员培养能力不断提升。

 “十三五”时期是中国民航安全记录最好、发展增量最大、综合效益持续提升、运行服务品质持续提升、科教创新成果不断涌现、行业战略地位和作用持续增强、应对风险挑战完成重大任务不断取得突破的一个重要时期,全面深化民航改革工作功不可没。“十四五”启幕,多领域民航强国建设的新征程已经开启,全面深化民航改革将推动民航高质量发展继续行稳致远。(《中国民航报》、中国民航网 记者潘瑾瑜)

责任编辑:jinjieni 000
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