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粤港澳大湾区机场群应致力于提升航空枢纽国际竞争力
来源:中国民航网2018-12-25 16:29:00

在资源配置全球化的时代,粤港澳大湾区不仅是区域经济发展的重要增长极,也是国家参与全球竞争的桥头堡。世界全球化的步伐经历了早期以国家意志为主导的殖民式全球化时代和上世纪中期开始的以跨国公司为主导的国际贸易时代,而后演变到今天以国家资本为主导的资源全球化配置时代,形成了以英国伦敦、美国纽约和日本东京等世界中心城市为龙头的世界级大湾区。从这些湾区经济与社会发展的经验来看,发达的对外交通网络是其成熟的重要标志。并且,这些国际中心城市的发展,都经历了由航海时代向航空时代的转型。国家相关规划明确提出了京津冀协调发展、长江三角洲城市群建设和粤港澳大湾区规划三大区域经济协调发展战略。十九大报告也明确提出“支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点”。而我们都知道,在国家倡导的以构建人类命运共同体为目标的“一带一路”行动计划中,粤港澳大湾区正处在21世纪海上丝绸之路的前沿,其在建设创新型国家、实现全面对外开放格局战略中的地位极其重要。

实际上,粤港澳大湾区多机场系统的运输规模已跻身世界大都会区或湾区的前列,但并未能有效满足国家战略、区域经济与社会发展的要求。根据2015年的统计数据,粤港澳大湾区11个城市的常住人口已达到了6634万人,GDP达到了9.35万亿人民币,人均GDP超过14万人民币,按照市场基础测算其航空需求,潜在规模远远超过现有的运输规模。这就意味着,仍然有大量的需求被周边国家或地区机场所分流。根据一份来自OAG的数据统计,2016年,经由曼谷和新加坡中转的中国-印度、中国-巴基斯坦、中国-印度尼西亚间旅行人数近120万。由此可见,大湾区的航空枢纽能力仍然有待提升,仍然无法满足国家战略需求,更无法有效支持民航局提出的“建好三个网络”的战略要求,需要湾区机场协同发展,努力提升其国际竞争力。

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当前,制约粤港澳湾区航空运输发展的核心瓶颈问题是空域资源高度紧张。从现实数据看,整个湾区在半径80公里的范围内分布着7个运输航空机场,12条跑道,当然,这里还没有包括区域内的军用机场。其空域结构之复杂,航班运行冲突风险之高可谓是世界少见。但是,整个湾区机场间的“最后一公里障碍”也是制约大湾区机场群健康发展的重要因素。因此,解决大湾区机场群的发展问题,应该进行系统、全面的思考与规划。

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可喜的是,港珠澳大桥的建成与通车,加速了湾区1小时生活圈的形成,这不但有效促进了区域经济要素的流动与人民生活的便利,也为大湾区内机场的协同发展奠定了坚实的基础。从公开的材料来看,香港是全球第三大金融中心,致力建成重要的国际金融、贸易和航运中心;澳门则致力于世界旅游休闲中心;而国家对广州市的定位是广东省省会、国家历史文化名城,我国重要的中心城市、国际商贸中心和综合交通枢纽;对深圳市的定位则是经济特区,全国性经济中心城市和国际化城市,对珠海市的定位是经济特区,珠江口西岸核心城市和滨海风景旅游城市。因此,从城市经济与社会发民展的需要看,香港、澳门、广州与深圳都有完善国际航线网络的要求。但是,这种要求必须回归到机场所在城市定位与经济发展需要的轨道上,以避免恶性竞争。

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鉴于此,要促进大湾区机场群的健康发展,要实现区域内三足鼎立向共同提升国际竞争力转变的目标,就必须坚持“创新、协调”的核心发展理念。十九大报告明确要求:“推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率”。大湾区机场群只有在服务国家战略基础上满足城市经济与社会发展的需要,才能真正走上健康发展之路。因此,为有效提升大湾区机场群的国际竞争力,应在对接粤港澳大湾区建设的基础上,建立超越机场管理主体的高等级协调发展机制,即:(1)是设立服务于大湾区建设的战略性组织结构,并明确其工作机制;(2)是立足统筹与协调发展的理念,梳理并优化城市定位与分工;(3)是借助军民融合发展战略促进大湾区空域管理体系改革,甚至是技术变革,以提升空域使用效率;(4)是加快交通一体化建设,完善机场间互联互通的综合交通体系;(5)是加强对外开放政策协调,实现区域内便利化政策与措施的协同。

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最后一点,也是非常值得全行业警惕或关注的问题,即建设世界级机场群不但要考虑分工与协调的问题,还要考虑集群的治理问题,简单的“一体化”模式有可能让机场的“天然垄断性”加码,从而有悖于《民用机场管理条例》的规制目标。从群集治理的理论看,群集内的“联盟”越紧密,群集的垄断收益就越高,政府的监管压力就越大,客户与消费者权益保护就越难,资源配置效率与综合效应递减速度就越快,竞争环境就会越来越不公平。尤其是建立在产权一体化基础的“联盟”,基本是各国反垄断的重点,英国伦敦盖特威克机场被强制性分割的案例,就是机场群集治理的典型。

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因此,我们在推动大湾区机场群合作发展的同时,还必须正视行业监管、航空公司与消费者权益保护、机场建设发展等三大主题,以及彼此间的关系,努力营造一个公平竞争的市场环境和便利的服务环境。(中国民航网智库专家 邹建军)

责任编辑:zhangwei
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