民航的第二轮重大改革，是实行政企分开，航空公司、机场和服务保障系统分设。从1984年酝酿至1992年基本完成，持续8年。这期间，我先在民航局政策研究室工作，后到计划司任职，对这次改革比较了解，承担了相关工作。

精心谋划

我国的改革首先是从农村开始的。城市的改革，也就是全面启动经济体制改革，是从1984年10月党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》开始的。民航的改革可谓是紧锣密鼓。在第一轮军政分管、实行企业化的改革基本就绪以后，在党的十二届三中全会召开之际，就精心谋划新一轮重大改革，从提出酝酿到确定方案，大约用了3年时间。

1984年8月底~9月初，民航局党委常委召开扩大会议，重点讨论了体制改革问题，会后向国务院报送了改革意见。10月9日，中央财经领导小组专题研究民航发展和体制改革问题，民航局局长沈图同志作了汇报。会议确定了民航体制改革的方针原则和支持民航发展的重大政策。1985年1月7日，国务院批转了民航局《关于民航系统管理体制改革的报告》。3月上中旬召开的全国民航工作会议，体制改革是一个重要议题。

在此期间，李鹏副总理在国务院主管工交工作，对民航发展高度重视。他出席1985年3月的民航工作会议，作了重要讲话。会后民航局主要领导新老交替，胡逸洲同志任局长。这一年先在民航局机关层面进行了准备。1986年上半年对下属单位进行调查研究。

据《李鹏经济日记》记载，他于1986年7月8日、7月12日、7月16日、8月17日，连续4次召集研究民航体制改革问题，听取民航局的汇报。8月17日的日记记录了所确定的三项原则：“（一）政企分开。（二）力量不过于分散。（三）保持竞争。”11月13日，李鹏副总理主持召开国务院民航工作办公会议，研究同意民航系统改革方案和实施步骤，1987年1月国务院正式行文批准。

“国务院民航工作办公会议”是李鹏同志于1985年提议设立的，是针对当时民航发展很快，改革处于关键阶段，安全压力很大，需要加强领导，各方面给予大力支持。李鹏同志非常深入务实，对重大问题抓住不放，他任副总理、代总理、总理期间，为民航解决了很多重大问题。

稳步实施

胡逸洲局长紧握民航改革发展的接力棒，带领民航局领导班子，组织实施了全行业的第二轮重大改革。国务院批准民航局的改革报告后，他从1986年4月17日起，亲自带领工作组到原民航成都管理局进行试点，目的是调查论证在政企分开、航空公司与机场等分设中，职能、业务、人员、资产如何合理配置。这个工作组有体改办主任、组织部长和相关司局的几位处长。我作为主持政策研究室工作的副主任，参加了部分工作。但在工作进行了半个月的时间，胡逸洲局长因回京处理华航机长驾机飞抵大陆要求定居事件，试点工作没有进行完毕，但仍有部分同志留下，继续摸清情况，商讨具体划分办法。

1987年10月15日，原民航成都管理局分立为民航西南管理局、中国西南航空公司和成都双流机场。图为成立大会

在李鹏同志召集反复研究、国务院正式批准改革实施方案后，民航局确定在上年工作的基础上，仍在西南地区先行改革。1987年10月15日，中国民航西南地区管理局、中国西南航空公司、成都双流机场宣布成立。当年12月进行了华东地区民航的改革。1988年~1990年相继完成华北、西北和东北地区民航的改革。1991年和1992年分步实施了中南地区民航改革。至此，民航新型管理体制架构基本形成。从起初谋划算起，经历了沈图、胡逸洲、蒋祝平三任局长。

李鹏同志组织反复研究改革实施方案，其中一个焦点，是成立几个航空公司为宜。民航局报告并经中央原则同意的，是以原来6个地区管理局为基础，组建6个公司。但到正式实施时，对此有不同意见，有的主张成立两个或三个公司。经过反复论证，仍然维持成立6个公司。应该看到，虽然后来又进行了重组，但在当时情况下，就地组建公司有利于平稳过渡，保持安全运行。至于为什么选择西南地区试点和先改，后来在与胡逸洲老局长一次交谈中，他说主要是考虑华北、华东、中南业务更忙，西北和东北规模又相对较小，而西南处在中间水平，生产运行压力小些，又比较具有代表性。老一辈倾注的心血说明，看事容易做事难，主要领导肩上的担子最重！

放开搞活

党的十二届三中全会通过的关于经济体制改革的决定，明确改革的中心环节是增强企业的活力。为了达到这个目的，就要实行政企分开，使企业不再作为政府的附属物，而成为自主经营、自我发展的市场主体。随着民航航空公司和机场的组建，扩大了经营自主权，增强了内生动力和市场压力，从而大力改善经营管理，促进了航空运输业务发展，提高了经济效益。

民航实行政企分开，所包含的意义，也是要放开市场，依靠各方面力量，发展民航事业。政企分开，政府转变职能，就意味着政府部门要面向社会，支持市场主体的兴建和发展。根据民航专业性较强的特点，当时坚持中央和地方合资经营航空运输企业。1984年和1985年，民航局与福建、新疆、云南等省区联合成立了航空公司。在那一阶段还成立了上海、武汉、四川等航空公司。到上世纪90年代初期，掀起新一轮开办公司的热潮，海航、深航、山东航均在那一阶段成立。这些企业的兴办，增加了新生力量，强化了市场竞争，促进了行业发展。

在实施改革中，国家对民航相继采取扶持政策。从起初的利润和外汇收入“一九分成”，到后来设立“民航基础设施建设基金”，以及推行运价体制改革，都起了重要作用。拓展融资租赁，保证了运力增加。在机场建设方面寻求利用软贷款，中央和地方联合投资，并更多地发挥地方的积极性。众人拾柴火焰高，改革迸发新动能，整个行业呈现蓬勃发展的新局面。（作者李军 为中国民用航空局原副局长、党组副书记，现任中国航空运输协会理事长）

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