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政企分开增活力——回顾民航第二轮重大改革
来源:中国民航网2018-08-09 11:09:00

 

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民航的第二轮重大改革,是实行政企分开,航空公司、机场和服务保障系统分设。从1984年酝酿至1992年基本完成,持续8年。这期间,我先在民航局政策研究室工作,后到计划司任职,对这次改革比较了解,承担了相关工作。

精心谋划

我国的改革首先是从农村开始的。城市的改革,也就是全面启动经济体制改革,是从1984年10月党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》开始的。民航的改革可谓是紧锣密鼓。在第一轮军政分管、实行企业化的改革基本就绪以后,在党的十二届三中全会召开之际,就精心谋划新一轮重大改革,从提出酝酿到确定方案,大约用了3年时间。

1984年8月底~9月初,民航局党委常委召开扩大会议,重点讨论了体制改革问题,会后向国务院报送了改革意见。10月9日,中央财经领导小组专题研究民航发展和体制改革问题,民航局局长沈图同志作了汇报。会议确定了民航体制改革的方针原则和支持民航发展的重大政策。1985年1月7日,国务院批转了民航局《关于民航系统管理体制改革的报告》。3月上中旬召开的全国民航工作会议,体制改革是一个重要议题。

在此期间,李鹏副总理在国务院主管工交工作,对民航发展高度重视。他出席1985年3月的民航工作会议,作了重要讲话。会后民航局主要领导新老交替,胡逸洲同志任局长。这一年先在民航局机关层面进行了准备。1986年上半年对下属单位进行调查研究。

据《李鹏经济日记》记载,他于1986年7月8日、7月12日、7月16日、8月17日,连续4次召集研究民航体制改革问题,听取民航局的汇报。8月17日的日记记录了所确定的三项原则:“(一)政企分开。(二)力量不过于分散。(三)保持竞争。”11月13日,李鹏副总理主持召开国务院民航工作办公会议,研究同意民航系统改革方案和实施步骤,1987年1月国务院正式行文批准。

“国务院民航工作办公会议”是李鹏同志于1985年提议设立的,是针对当时民航发展很快,改革处于关键阶段,安全压力很大,需要加强领导,各方面给予大力支持。李鹏同志非常深入务实,对重大问题抓住不放,他任副总理、代总理、总理期间,为民航解决了很多重大问题。

稳步实施

胡逸洲局长紧握民航改革发展的接力棒,带领民航局领导班子,组织实施了全行业的第二轮重大改革。国务院批准民航局的改革报告后,他从1986年4月17日起,亲自带领工作组到原民航成都管理局进行试点,目的是调查论证在政企分开、航空公司与机场等分设中,职能、业务、人员、资产如何合理配置。这个工作组有体改办主任、组织部长和相关司局的几位处长。我作为主持政策研究室工作的副主任,参加了部分工作。但在工作进行了半个月的时间,胡逸洲局长因回京处理华航机长驾机飞抵大陆要求定居事件,试点工作没有进行完毕,但仍有部分同志留下,继续摸清情况,商讨具体划分办法。

19871015日,原民航成都管理局分立为民航西南管理局、中国西南航空公司和成都双流机场。图为成立大会

在李鹏同志召集反复研究、国务院正式批准改革实施方案后,民航局确定在上年工作的基础上,仍在西南地区先行改革。1987年10月15日,中国民航西南地区管理局、中国西南航空公司、成都双流机场宣布成立。当年12月进行了华东地区民航的改革。1988年~1990年相继完成华北、西北和东北地区民航的改革。1991年和1992年分步实施了中南地区民航改革。至此,民航新型管理体制架构基本形成。从起初谋划算起,经历了沈图、胡逸洲、蒋祝平三任局长。

李鹏同志组织反复研究改革实施方案,其中一个焦点,是成立几个航空公司为宜。民航局报告并经中央原则同意的,是以原来6个地区管理局为基础,组建6个公司。但到正式实施时,对此有不同意见,有的主张成立两个或三个公司。经过反复论证,仍然维持成立6个公司。应该看到,虽然后来又进行了重组,但在当时情况下,就地组建公司有利于平稳过渡,保持安全运行。至于为什么选择西南地区试点和先改,后来在与胡逸洲老局长一次交谈中,他说主要是考虑华北、华东、中南业务更忙,西北和东北规模又相对较小,而西南处在中间水平,生产运行压力小些,又比较具有代表性。老一辈倾注的心血说明,看事容易做事难,主要领导肩上的担子最重!

放开搞活

党的十二届三中全会通过的关于经济体制改革的决定,明确改革的中心环节是增强企业的活力。为了达到这个目的,就要实行政企分开,使企业不再作为政府的附属物,而成为自主经营、自我发展的市场主体。随着民航航空公司和机场的组建,扩大了经营自主权,增强了内生动力和市场压力,从而大力改善经营管理,促进了航空运输业务发展,提高了经济效益。

民航实行政企分开,所包含的意义,也是要放开市场,依靠各方面力量,发展民航事业。政企分开,政府转变职能,就意味着政府部门要面向社会,支持市场主体的兴建和发展。根据民航专业性较强的特点,当时坚持中央和地方合资经营航空运输企业。1984年和1985年,民航局与福建、新疆、云南等省区联合成立了航空公司。在那一阶段还成立了上海、武汉、四川等航空公司。到上世纪90年代初期,掀起新一轮开办公司的热潮,海航、深航、山东航均在那一阶段成立。这些企业的兴办,增加了新生力量,强化了市场竞争,促进了行业发展。

在实施改革中,国家对民航相继采取扶持政策。从起初的利润和外汇收入“一九分成”,到后来设立“民航基础设施建设基金”,以及推行运价体制改革,都起了重要作用。拓展融资租赁,保证了运力增加。在机场建设方面寻求利用软贷款,中央和地方联合投资,并更多地发挥地方的积极性。众人拾柴火焰高,改革迸发新动能,整个行业呈现蓬勃发展的新局面。(作者李军 为中国民用航空局原副局长、党组副书记,现任中国航空运输协会理事长)

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责任编辑:zhangwei 000
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