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民航局国际司原司长李江民:我的天空自由观
来源:《中国民航报》2018-02-07 14:38:00


原标题:我的天空自由观

—— 访民航局国际司原司长李江民


李江民在回忆起30多年前第一次从北京飞英国伦敦的情景时,语气仍旧是忿忿的。他说,当时欧洲最繁忙的航空枢纽伦敦希思罗机场并没有给中国航空公司时刻,飞机是在伦敦南部的盖特威克机场落地的。

“那时中国民航的体量虽小,但‘飞出去’毕竟代表的就是国家,我心里感觉不是滋味”。后来几经交涉,中国航空公司的飞机仍然无法在希思罗机场落地。中方的态度是:如果不能飞希思罗机场,那么双方对等,英国航空公司飞北京的航班也从盖特威克机场起飞。这几乎是非常“强硬”的表态了。

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在中日邦交正常化35周年、全日空航空公司通航中国20周年之际,全日空航空公司再次向河北省兴隆县全日空蓝天希望小学捐资20万元,用于构建校园网。2007年12月21日,在北京举行的捐赠仪式上,李江民从全日空航空公司中国总代表山崎邦生手中接过捐赠标志,并转赠给希望小学校长。

“很多权利都是争来的”。这句话浓缩了李江民几十年的民航外交生涯。从民航局国际司最基层的工作做起,到十几年的驻外生活,再到担任运输司和国际司司长,他是真正了解民航的人。

事实上,民航的外交工作远没有想象中那般友好平和,背后是各方利益的激烈博弈。他开玩笑说,他的工作很多时候都在跟人“吵架”。他亲自参与过众多航空运输协定的谈判,也见证了“文革”后中国民航国际影响力由弱到强的全过程,“这里面的酸甜苦辣要经历过的人才知道”。

充满理想的年轻人

1975年,22岁的李江民从陆军第十二集团军来民航总局国际司报到。在那之前的一年,中国恢复了在国际民航组织的合法席位。他还记得,那时中国的航空运输总量在世界上排名第38或第39。“民航是国际性很强的行业。当时,国家对民航‘飞出去’有明确的要求,我们这样的年轻人也充满了做事的理想和热情”。

在彼时政企不分的背景下,李江民所在的国际司不仅要完成对外航权谈判,还要负责航空公司的对外业务。几年后的1980年,在改革开放的浪潮中,李江民也开启了自己的驻外生涯。他真实地体会到了在上世纪80年代初期,一个国家的国力以及民航的实力对民航外交工作的影响。

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2012年,李江民参加全国民航工作会议暨航空安全会议。

初来乍到,英国人跟李江民想象中一样,彬彬有礼却保持着矜持的距离感。对于来自中国民航部门的驻外人员,英国人从不失礼,却一直谨慎地限制他们的活动范围,比如要去伦敦半径25英里以外的地方,须得到英国外交部的许可。“这让我们怎么开展业务,怎么搞推广?”

在很长一段时间里,美国的航空公司在中美航线市场上都占据着绝对优势。“但那几年里,我们的航空公司发展势头很猛。根据2004年中美签署的协议,如今航权用完了,中国的航空公司想增加航班,反倒是美国人不愿意了”。

在澳门回归前的1994年,李江民还被派驻澳门做航空运输顾问。在澳门回归之前,他负责澳门作为特殊一方与其他国家和地区商谈航空运输协定、交换航权以及航企运营方面的相关事宜。在7年时间里,他参与编制了澳门与其他国家和地区的34份航空运输协定,为澳门民航相关工作制定了一些基础规则和程序。

多年的驻外工作与生活,让李江民真实地看到了欧美发达国家民航外交的情况,看到了中国与发达国家在民航发展实力上的差距,也更近距离地了解了外交背后国家的争夺与角力。

从望尘莫及到望其项背

上世纪70年代,中国民航开始恢复对外交往,随之而来的是与外国政府进行航空运输协定的谈判和商签,包括通航地点、空运企业的指定、班次运力的安排等。特别是在1978年之后,在国家实施的改革开放政策中,民航做到了先行一步。

李江民也坦陈,那时首都机场的年旅客吞吐量只有不到200万人次。“我们的能力也就那么大,最初还是比较谨慎的”。事实上,随着社会经济的发展,尤其是自上世纪90年代起,中国民航发展速度加快,在国际谈判中的地位也得到了提升。

“我记得最显著的标志就是在千禧年之后,中国民航旅客运输量开始迅速增加。随着逐渐成为旅游始发国,中国跻身世界重要的航空运输市场,对外越来越有吸引力”。2005年,中国民航旅客运输量仅次于美国,成为名副其实的民航大国。“过去在国际上我们对一些航空强国是望尘莫及的,而现在我们已经可以望其项背了”。

李江民说,不同的阶段有不同的需求,中国民航的对外政策是在不断调整的,包括航权的安排和交换也在不断“更新换代”,但始终遵循的是积极、渐进、有序、有保障的方针,目的就在于让国际航空运输满足社会各阶层的需求,满足地方政府对外改革开放的需求,满足社会进步、经济发展、对外关系的需求。

在这个过程中,民航局国际司要为中国民航在国际航空市场上的利益“代言”,而李江民在很长一段时间里扮演着“代言人”的角色。大到两国航空运输协定的签署,小到对一个航班座位数的质疑,他都“寸土必争”。耿直如他,“吵架”、僵持自然是少不了的。

李江民回忆说,有一次直到航班换季的前一天,俄罗斯都没有批准南航新一季的航班计划。“我们一拍桌子,把俄罗斯航空的航班全部取消了。两个小时后,南航的航班计划被批准了”。李江民在说这话的时候,真的拍了一下桌子,“嘭”的一声,仿佛当时的情景就在眼前。

跟日本的谈判也堪称艰苦,因为日本人的“斤斤计较”和“轴”。有一个细节让李江民印象很深。当时,东京两场时刻短缺,但其余日本机场则因为基础设施改善后物理制约不存在了,时刻短缺的情况有所缓解,但日方仍以时刻为由,在要求中方满足日方需求的同时,试图限制中方,“他们甚至会在座位数上大做文章,将对座位数的限制精确到个位”。李江民据理力争,但双方相互限制,谁都不肯让步。日方人员清晨6时要坐飞机离开,他们竟然谈判到4时仍没有结果,于是李江民5时又“客客气气地把他们送走了”。

天空开放需要资源的支撑

“我刚进入民航业不久,天空开放以及航空运输自由化是国内外和行业内外的热门话题,尤其欧美国家是非常推崇的”。李江民在刚进入民航业时,“天空开放”的概念在业界曾风靡一时。但在十几年的民航外交生涯中,经历过无数场航权谈判、利益争夺的他对此有着自己独到的见解,“天空开放也要本着实事求是精神,以满足国家对外开放和经济社会发展的需求为指导思想”。

在一些国家提及天空开放和航空运输自由化时,主要是指市场准入和空运企业所有权不受限。但迄今为止,在国际航空运输领域,世界各国或者行业并没有普遍认可和接受的航空运输自由化定义。“以我的观察和理解,各国都在以为我所用的实用主义态度解读航空运输自由化的实际内容和标准。在某种程度上,航空运输自由化更多的是一方为获取比另一方更多实惠和利益而使用的敲门砖”。

以中美航空市场为例,长期以来,作为航空运输超级大国的美国一直主张天空开放。“这也成为其试图在中国争取更大市场份额而无须支付成本的说辞”。李江民回忆到,上世纪70年代,中国刚刚改革开放,航空运输规模非常小,几乎没有出境旅客,公务旅客也非常少。天空开放并不现实,只能以平等互利、对等平衡的安排来满足中美双方对航空运输的需求。

40年后的今天,情况发生了翻天覆地的变化,中国已经成为全球最大的旅游始发国。从原则上讲,航空运输自由化首先应在国内市场试点成功的前提和条件下,再考虑在国际航空运输方面实施天空开放政策。“显然,我们仍然不能完全地开放天空,因为我们基础设施不足以及空管体制和资源不能支撑实现自由化”。李江民强调,这就是中国的国情。很显然,2000年之后,空域受限、时刻短缺制约了中国民航的发展。国内的航空运输自由化尚且无法实现,谈何向国际开放天空?

事实上,2006年,民航总局曾以湖北武汉为试点,摸索国内航空运输自由化政策:只要涉及武汉的所有客货运航班,在航权方面不再受到限制。但事实证明,由于京、沪、穗等主要国内干线枢纽机场起降时刻无法满足航权开放的实际需要,武汉的航空运输自由化更多地停留在了理论设计层面上。“所以,没有基础设施的支撑和空域的配套,谈天空开放和航空运输自由化不仅是毫无意义的,而且完全是无的放矢”。

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李江民参加中国航协三届一次会议。

以中美航线为代表的国际市场亦是如此。这些航线大部分集中在京、沪、穗的枢纽机场,但是时刻的短缺已经无法满足对方在这些机场开通更多航线的需求,尤其是货运航班。“我们将武汉以西的通航点定为3区,即便在这一区的国际通航地点实施了开放政策,航空公司仍然会依照利润丰厚程度来选择经营航线。所以说,指望开放天空使外航经营中国西部边远地区航线,绝对是异想天开”。

李江民说,多年来,中国民航针对航空运输自由化遵循的积极、渐进、有序、有保障的方针,适合中国民航的发展阶段和中国国情,既顺应了国际航空运输的发展潮流和趋势,也符合安全发展、科学发展的规律和要求,在互利共赢的基础上满足了中外双方对于市场的需求,同时巩固和发展了国家民航关系。在这个过程中,他是亲历者,更是耕耘人。(《中国民航报》记者 程婕)

 

 

 

自由化的AB面

航空运输自由化作为一种理论曾在国际舞台上风靡一时,给世界各国带来的影响都是极其巨大的。因为时势的不断变化,人们认知上的差别、动机的各不相同以及国情的不同,关于它见仁见智的争论始终存在。

尽管没有太多经验可以借鉴,只能摸着石头过河的中国民航逐渐摸索出属于自己的航空运输自由化之路。在多年的民航外交生涯中,李江民对其给中国民航带来的利与弊也有了比较准确和完整的认识。

记者:在经历了多年的民航外交实践后,您认为什么是航空运输自由化?

李江民:据我所知,世界各国并没有普遍认可和接受的航空运输自由化定义。绝大多数主张实现或者提倡航空运输自由化的国家在提及它时,重点集中在市场准入方面,即:不受限制地指定空运企业数量,指定空运企业根据市场需求自由选择进入或退出某一特定航线市场,自主决定某一市场的机型、班次、运力,在不违犯相关法律的前提下自主决定所提供运输的价格和条件。

由于没有国际上普遍认可和接受的航空运输自由化定义,其是否仅局限于上述市场准入的内容或是否应该包括空运企业所有权,即外国投资拥有或控制本国空运企业也就自然成为争论的一个主要方面。坦率地说,以我的观察和理解,各国都在以为我所用的实用主义态度解读航空运输自由化的实际内容和标准。

记者:哪些国家在鼓吹和推销航空运输自由化?

李江民:如今,我国已经成为世界各国不可忽视的航空运输大市场,对于在中国市场上的运营和争夺已经上升为许多国家的国家战略,航空运输自由化更成为诸多国家为在中国争取更大市场份额而无须支付成本的最好的理由和说辞。

从中国民航对外交往和工作实践的视角,可以按以下分类来归纳鼓吹和推销航空运输自由化的国家:

第一类,航空运输超级大国;

第二类,为欧盟航空运输一体化作铺垫的欧盟成员国;

第三类,没有国内市场或者国内市场不大的国家;

第四类,地理位置远离世界经济、金融和制造中心,难以独立支撑航空公司发展壮大的国家;

第五类,与本国可以提供的交换权利相比,试图从对方国家获取更多利益的国家。

记者:他们又是如何实现自己口中的航空运输自由化的?

李江民:实践是检验真理的唯一标准。无数事实证明,鼓吹自由化的国家本身并非都欢迎自由化。比如在市场准入方面,欧盟成员国H国不仅是美国天空开放的先锋国,也是航空运输自由化的推销国。根据它的言行和现有航权协议,我们本以为增加一家或者两家中方航空公司经营中国至H国航线应该没有问题,更何况现行的航权安排在通航地点上中国向其开放的城市远多于它境内可供经营的城市。而恰恰也是这个国家,在中方提出增加公司数量之后,则试图限制中方新增航空公司,而且对中方增加的公司进行了一定的限制。

记者:中国民航对航空运输自由化的理解是怎样的?

李江民:我认为,国内航空运输自由化是国际航空运输自由化必要的前提和条件。中国民航针对航空运输自由化所遵循的积极、渐进、有序、有保障的方针,适合中国民航的发展阶段和中国国情,既顺应了国际航空运输的发展潮流和趋势,也符合安全发展、科学发展的规律和要求。

鉴于中国具有地域辽阔、地区经济和发展存在巨大差异的特点,管制的广度和深度必须与特定区域的航空服务基础保障设施相匹配。同时,要争取航空运输服务惠及广大国民,也要解决国际和国内、东部和中西部、干线与支线发展不平衡的问题,中国民航的行业管理水平仍需要提高。(《中国民航报》记者 程婕)

本文刊发于《中国民航报》2018年2月7日第四版

责任编辑:zhichun
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