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也说中小机场该不该补——基于经济学的解读
来源:中国民航网2017-12-05 13:51:00

根据民航局发[2012]119号文件,明确了“中小机场补贴范围为年旅客吞吐量在200万人次以下(含)的民用机场(含民用运输机场、军民合用机场、通勤机场和保障短途公共运输的通用机场)。2014 年以来,中国民航局对中小机场累计补贴50.33亿元,补贴的机场个数也从135个机场增加到163个机场。根据2017年的吞吐量情况,2018年民航局将对171家中小机场进行补贴。

众所周知,大多数中小机场由于地处偏远,前期投入成本以及运营中的人工、管理成本与较低的旅客流量导致按照自身的盈利能力很难实现可持续发展,更难以实现机场航空运输的普遍服务和航空运输的网络效应。从2016年发布的我国217家机场吞吐量来看,吞吐量在200万以下的机场168个,占机场总数的77.4%。吞吐量在100万到200万的机场28个,占机场总数的12.9%;100万以下的机场140个,占机场总数的64.5%。尤其值得一提的,吞吐量在20万以下的机场65个,占到全部机场的30%,吞吐量在10万以下的机场35个(即补贴文件的第5档的机场),占16%。机场作为航空运输网络节点,编织了全国航空运输网络,但却自身难以持续发展的数量众多的中小机场无疑是应该受到倍加关注的。

中小机场补贴的经济学解读

正确认识、肯定合理性,才能让更多中小机场包括通用机场惠及政府补贴。笔者从中小机场的正外部性和具备准公共产品属性的角度,谈谈关于中小机场补贴以及补贴政策设计问题。

由于中小机场具有典型的准公共产品属性,政府补贴是必要的。因为中小机场所在的地理位置大多数空域比较充裕,机场服务一家航空公司起飞降落和停放同时,不会影响另外一家航空公司,我们把它称为具有公共产品的非竞争性特点。同时机场可以通过起降费“排他”,即不交起降费,机场可以不接纳航空公司的停靠。中小机场具有非竞争性和排他性,因此是典型的准公共产品。从机场功能区来看,机场飞行区具有明显的公共性特点,起降服务收入往往不能弥补初始投资的折旧、运行维护费用等,通常由政府和市场提供;航站区和延伸区随着机场规模的扩大将是盈利性很强的优质资产,由于其特殊的地理位置和稳定的客货流往往可以获得良好的投资收益,主要由市场提供。中小机场通常由于地域和发展阶段的原因,客流量小,航站区和延伸区优质资源的作用还较难发挥,主要运营的是飞行区,因此需要政府发挥作用,提供补贴。

中小机场由于在拉动区域经济、带动就业、应急维稳等方面都有非常明显的正外部性作用(当然机场也有负外部性,此处暂不研讨)。机场对周边经济发展带来了好的影响,但是周边的各个经济体却没有用货币的形式来对这种好处向机场支付相应报酬,这就是经济学上所说的机场的正外部性。具有了正外部性的产品,无论是局方还是地方政府,都希望能更多地提供。中小机场尤其是200万以下的中小机场通常是亏损的,机场本身内部动力不足,提供的数量难以达到人们对正外部性产品期望的数量,即正外部性的资源配置“失当”。那么对具有正外部性特征的产品,通常需要政府的补贴和税收优惠来激励。从而促使机场更多提供外部性的产品,即提高吞吐量、拉动更多的就业、改善投资环境等。

综上,补贴是非常必要,关键是通过补贴要关注如何从“输血”逐渐发展为具有“造血”功能。中国民航局对中小机场的补贴,已经有了3类5档共15种细分水平的补贴,并且还有固定补贴和变动补贴,充分考虑了规模小和偏远作为补贴的重要因素。

中小机场补贴的后续延伸

虽然政府补贴非常必要,但不是一补贴就了事,补贴以后也要加强综合成效的关注和考核:

(1)对受补贴的机场进行补贴效果跟踪考核,吞吐量增长情况考核,以及拉动经济的考核,从而明确补贴的导向,避免机场因可以稳拿补贴而形成的惰性。

(2)将机场连续获得补贴的额度以及发展的成效进行适时公示,便于鼓励机场借助补贴“加速度”,及时“脱贫”。

(3)发展快速的机场给予更高补贴,以达到激励作用。

(4)补贴与中国民航局“十三五”发展战略中的重点地区、重点机场吻合推进,更好地体现补贴政策的战略导向。

(5)补贴的来源除了民航发展基金以外,中小机场的正外部性是惠及全社会的,可以考虑积极申请其它的国家基础设施类的相关补贴。

另外,此次补贴的一个亮点被“通航圈”认为“划时代意义”的是给平泉、乌拉特中旗和根河三家保障短途公共运输的通用机场予以政府补贴。通航机场同样具有正外部性和更强特征的准公共产品特征,从国家层面多方谋划,明确条件进行补贴也是非常必要的。“榜样的力量是无穷的”,大家看到了通航机场是用来飞的,不是用来“圈地”的。很多通航机场已经开始研究如何进入2019年中小机场补贴预案的公示榜。从民航局角度也可以做到渠道更加公开、条件更加公开,更强调导向作用,更有底气地进行政府补贴。

责任编辑:wanglei
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