民航安全纪录最好，发展增量最大，综合效益和运行服务品质持续提升，应对风险挑战和完成重大任务不断取得成绩……刚刚过去的“十三五”，中国民航再次交出了令人振奋的成绩单，我国基本实现从民航大国向单一航空运输强国的跨越。

“坚持深化改革是‘十三五’民航稳中有进的关键一招。”民航局党组书记、局长冯正霖在总结民航“十三五”成绩和经验时表示。5年来，民航局党组坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持运用改革思维推进各项工作，形成了一整套从改革顶层设计、工作管理，到改革任务、成果巩固改革的工作方法。这一科学方法成为推动“十三五”民航高质量发展的成功密码。

找准深化改革的“导航仪”

“十三五”是从民航大国到民航强国战略进程的关键阶段。然而，行业快速发展与资源保障能力不足的矛盾仍然存在，发展不平衡、不充分与满足人民群众美好出行需求的矛盾日益凸显。

时代出课题，改革给答案。深化民航改革是化解民航发展面临的深层次矛盾的“活力之源”。但深化民航改革工作涉及方方面面，可谓千头万绪。深化民航改革的航船应该如何行驶？

“坚持问题导向与目标导向相统一，是我国改革开放40多年成功经验的总结，这也是我们‘十三五’深化改革必须牢牢把握的科学方法。”冯正霖指出。

目标是方向，问题是导向。要发挥改革工作“关键一招”的重要作用，首先必须明确改革目标。坚持目标导向，就是要始终坚持推动民航强国战略进程和实现民航高质量发展，聚合力、增优势。坚持问题导向，就是要把握民航强国建设从单一航空运输强国向多领域航空强国迈进这个关键，从问题着力确定改革任务和改革路径，补短板、强弱项，把落实党中央要求与满足行业发展需求、基层期盼统一起来。2016年初，民航局党组把落地落实“十三五”时期“一二三三四”民航总体工作思路作为改革的主攻方向，围绕践行“发展为了人民”理念，推动公共运输航空与通用航空“两翼齐飞”，完善机场网、航线网、运行信息监控网“三张网络”，补齐空域资源、民航服务品质、适航审定能力、应急处置能力“四个短板”，研究制定了《关于进一步深化民航改革工作的意见》，提出了安全监管等十个方面的40项改革任务。

2016年5月，民航局研究制定《关于进一步深化民航改革工作的意见》。

《意见》成为“十三五”时期深化民航改革之纲。对标《意见》，深化民航改革领导小组制订了提升安全监管能力、枢纽机场运行质量和效率、运行信息监控能力、空域资源保障能力、民航服务品质、适航审定能力、应急处置能力、通用航空服务能力、民航行政管理能力、民航科教支撑能力等十大专项改革工作方案，并针对这十大专项方案，持续扩充出N个专题方案，确立了“1+10+N”的深化民航改革工作总体框架。

“1+10+N”这一顶层设计的总体工作框架犹如深化民航改革的“导航仪”。其中，保持1不变、10基本稳定，N则根据实际改革工作需要持续扩充，确保深化民航改革工作基本覆盖民航主要工作领域。例如，2020年，尽管民航疫情防控工作“组合拳”取得了明显成效，为全国复工复产大局提供了有力支撑，但是也暴露出民航应对突发公共卫生事件能力的短板。因此，2020年，在N中新增《提升民航应对突发公共卫生事件能力工作方案》，进一步凸显改革攻坚克难的关键作用。

“X合一”的动态修正机制是“导航仪”的“矫正器”。5年来，改革工作方案修订方式从最初的“三合一”“四合一”调整为“五合一”。这种以“X合一”方式归并集成民航年度重点任务、全国民航工作会议代表意见建议、全国两会民航行业代表委员意见建议、改革评估相关建议以及上一年度未完成改革任务，确保了中央改革工作精神、民航局党组工作部署、人民群众对民航工作的关切在深化民航改革工作方案中得到全面体现，确保了改革工作始终对准目标发力，瞄准问题出招。

种好改革方案的“责任田”

“十三五”深化民航改革工作的一个突出特点是各个领域各个环节改革的关联性和互动性明显增强。5年来，10个专项改革方案与25个专题改革方案基本是你中有我，我中有你。比如，在《推进四型机场建设工作方案》中，以机场建设管理为核心，串联汇聚了安全监管、运行信息监控、空域资源保障、服务品质提升、科教支撑等多方面内容。安全监管、枢纽机场建设、适航审定、通航服务、行政管理等专项工作方案的成果，就为2020年新制定的民航“十四五”规划编制的专题改革工作方案提供有力支撑。

实现“十三五”深化民航改革蓝图，必须画好改革同心圆，谱就改革协奏曲，建立一套有力的改革工作管理机制，确保各方力量全面调动，同频共振、相向而行。

5年来，民航局党组始终是改革工作的“主心骨”，发挥以上率下、整体推进、统筹组织的重要作用。局党组召开26次党组会议，深入研究推进30个重要领域和关键环节改革议题。党组书记从部署改革任务、改革方案到关键环节的协调、落实督办，亲力亲为。党组成员分别担任40项改革任务工作组组长，深入行业开展多次改革工作调研，仅2020年就近80次。在民航局党组整体统筹之下，全行业形成了思考改革、谋划改革、组织改革、推动落实改革的浓厚氛围。

2016年成立的深化民航改革领导小组是民航改革工作“指挥部”。5年来，改革领导小组组织召开了37次小组会议，印发了50份改革简报，根据需要成立了28个改革工作组。改革领导小组决策部署、改革领导小组办公室统筹推动、改革工作组协同落实的工作推进机制逐渐形成。其中一个突出的亮点是，改革领导小组运用改革思维，借鉴现代管理方法，创新建立了横向“总召集”机制，以责任落实和任务导向来推进工作。

所谓“总召集”机制，就是每个方案的工作组由一个机关司局担任总召集部门，该司局主要负责同志担任总召集人，按照项目管理方式统筹推进本组改革任务。改革方案的总召集人是深化民航改革工作的“主力军”，首先要负责种好改革方案的“责任田”，起到统筹领跑的作用，同时，对于别人负责的“责任田”，也要深度参与，贡献力量。

民航局运输司主要负责人既是提升民航服务品质和提升通用航空服务能力两个工作方案的总召集人，又是提升安全监管能力等工作方案的工作组成员。他表示，作为总召集人，要发挥总协调作用。特别是当具体改革任务存在分工不明时，要更加注意把握问题导向，明确任务，确保工作组成员各司其职、各负其责，又密切配合、相互支撑。而自己作为其他工作方案的工作组成员，也要根据职责，积极配合方案总召集人完成相应分工任务的推进。“总召集制度统筹了改革资源和力量配置，充分调动了改革工作的积极性、参与性。”民航局运输司主要负责人深有感触地表示。

唱响狠抓落实的“最强音”

一分部署，九分落实。全面深化改革工作重在落实，也难在落实。5年来，深化民航改革工作坚持自我加压和社会评价相结合，创建了一套“督、查、评”多管齐下的改革工作落实机制，唱响狠抓落实的“最强音”，真正确保改革举措盯紧盯住、改革方案落实落细。

督查有力度，也有温度。改革领导小组办公室认真当好领导小组的参谋助手，改革争在朝夕。按照“选点准、标准严、行动快、效果实”的标准，先后对机场巴士运营模式、通航“放管服”等10余项改革任务开展专项督查，以“督”促改，以“查”推改，密切跟踪重点改革任务的进度、成效，协调解决改革重点任务落实中的困难和问题，该提醒的提醒、该要求的要求，实现专项督查闭环管理。

改革领导小组一方面每年编制年度改革方案修订工作指南，确保改革任务清、重点明、可操作；另一方面，每两个月左右召开一次小组会议，分析各工作组改革工作情况，同时选取成效突出的工作组作专题汇报，在激励自身的同时发挥示范引领作用。

为了弥补单纯依靠“供给导向”传统改革思维定式的不足，改革领导小组还邀请行业专家参与改革评估、通过网络平台开展公众问卷调查等方式吸收各方意见，开启了公众“需求导向”的改革新理念。同时，从方案设计、组织实施、改革成效3个方面和10多个维度设计了量化评估指标体系，开创性引入专业、中立的第三方参与改革评估。

“我们主要是根据指标体系全面、客观、准确地评价改革是否促进了行业发展、是否给市场带来活力、是否给人民群众带来了实实在在的获得感。”第三方评估组主要负责人告诉记者。5年来，第三方评估组共推出5份评估报告，作为修订改革方案、完善改革举措的重要参考。第三方评估组成为改革工作接受行业和群众监督的重要桥梁，对改革落实起到了有力推动作用。

筑牢改革成果的“稳定器”

经验表明，巩固和深化在解决体制性机制性障碍、政策性创新方面取得的改革成果，必须依靠制度筑牢改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。这意味着改革中的各项任务，不仅要以钉钉子精神逐一研究解决，更需要通过建章立制和立法立规，把有效的措施固化为制度规范，筑牢深化改革成果。

2020年12月29日，民航局召开深化民航改革领导小组第三十七次会议。 

“十三五”深化民航改革一个重要特点是始终以制度建设为主线。在顶层设计阶段，改革领导小组高度重视改革成果制度转化工作，十大专项改革方案和三分之一的专题改革方案都涉及制度建设。5年来，1574项改革目标任务中，明确提出制度建设目标的改革任务有231项，涉及231部制度文件的制定修订，较好地涵盖了通用航空发展、航空安全等行业发展的重点领域。截至目前，已经完成制定修订的制度文件170部。“本轮改革的制度建设目标完成后，民航法规规章体系的约三分之一都将得到更新。”负责改革办日常工作的民航局综合司主要负责人表示。

在改革推进阶段中，改革领导小组更是随着行业变革，及时处理好规章标准与民航发展之间的关系，坚持试点先行和制度转化相结合，确保民航规章标准建设与时俱进，制度规章执行令行禁止。以试点探索改革路径、突破制度障碍、提高改革效率，成为行业改革的鲜明特点。

5年来，民航局共组织开展34个改革试点项目，除1项关闭外，各项试点任务总体推进有序，8项试点已顺利完成，其余25个试点仍在持续深化开展，均取得了阶段性成效。比如，东北地区通用航空管理改革试点、中南地区经营许可与运行许可联合审定试点，都取得了创新性的制度成果，发挥了试点改革示范引领效应。如今，“放管结合、以放为主、分类管理”的通航管理改革稳步推进，分级分类管理进一步落实，审批流程更优化，许可审批效率提高，通航短途运输开展如火如荼，无人机探测、农林喷洒等通航作业也在走向普及，通航改革已经“放”出了发展活力。

制度具有全局性、稳定性，管根本、管长远。制度建设不仅是检验改革成果的重要标志，而且是行业治理效能的集中体现。5年来，民航局机关各部门最可喜的变化是制度转化的主动性显著增强。各部门根据形势变化和工作进展提出新制定的制度有165项，占全部已完成制度建设成果的75.3%。其中，70%以上的制度创新集中在提升安全监管能力、提升民航行政管理能力、提升民航服务品质、提升通用航空服务能力、提升适航审定能力等5个方面，充分反映出深化民航改革在多个领域引发的深刻变革以及制度建设成效。

从顶层设计到工作管理，从任务落实到成果巩固，探索形成一套科学的改革工作方法是“十三五”时期深化民航改革的重要经验，也是民航深化改革取得成功的重要前提。步入“十四五”，这一科学方法论将继续指引深化民航改革工作乘风破浪，破解制约民航强国战略进程的难题，更加激发民航发展活力，更好地推进民航高质量发展。（《中国民航报》、中国民航网 记者肖敏）