今年3月，民航局下发《关于印发2023年民航安全宣传教育及文化作风建设工作方案的通知》，要求“倡导安全作风问题公正化处理”。笔者认为，此举体现了行业安全监管理念已悄然发生转变。民航局在新时期倡导构建公正文化，具有很强的指导性、务实性和前瞻性，既满足了民航新时期安全管理发展阶段的需求，也顺应了中国式现代化大势。

那么，当前我国民航公正文化的构建存在哪些问题，又当如何应对呢？笔者在此想谈谈个人的浅见。

一、“以罚代管”现象一直存在，差错与违规行为没有严格区分，作风问题与技术问题缺乏严格界限，行业尚未构建真正意义上的公正文化，这是当前我国民航发展无法回避的矛盾。

“以罚代管”现象由来已久，在行业内也有不少支持的声音。在过去没有特别有效的管理办法的情况下，“以罚代管”无疑是一种简便可行、经济有效的管理手段，因其管理周期短、资源消耗少、震慑力度大、警示作用大而被推崇和长期使用。但民航安全管理由从前的经验管理发展到当前的科学管理，未来必将逐渐实现文化管理，“以罚代管”理念恐怕已经无法很好地适应时代的发展和管理的需求。一方面“以罚代管”无法让当事人正确认识自身错误，扭曲了“人为因素”的科学内涵。在“以罚代管”的模式下，人一旦发生不安全事件，即把“人”简单地当做是万事之因，忽视了隐藏在人背后的因素。如果按照HFACS（人为因素分析及分类系统）的理论，当前我们对人为因素的分析在一定程度上还停留在“不安全行为”这个层面，即尚未将不安全行为严格区分为“差错”和“违规”，没有深入至“不安全行为的前提”“不安全监督”以及“组织影响”等层次，没有真正找到人的不安全行为出现的根源，这种情况在实践中并不鲜见。另一方面，“以罚代管”损害了组织以至行业的公正文化。无论当事人遇到什么情况、身处哪个环境、主观认识如何，往往都按照同一标准处理，这种表面看起来“一视同仁”、无差异化的做法并非真正意义的公正，相反这种做法损害了组织与其内部人员之间的信任。

与此同时，在涉及事件处理中，技术原因和作风原因并没有严格界限。我们通常将“作风”定义为：机组成员在安全生产运行中表现出的稳定的态度和行为，特别是对指导和规定安全生产运行工作的各种行为规范的心理认同和外在反应，是安全作风的具体体现。但笔者认为存在一定模糊性，并没有从本质上准确区分“作风”与“技术”之间的差异性，因为“技术的行为”从根本上也是“态度和行为”中的一个子类别。技术类的行为也必定属于作风的范畴，给企事业单位日常安全管理工作造成困扰。比如，关于“五防”事件的定性，有一种声音认为，“五防”事件均属于作风问题。“五防”事件非技术问题是毋庸置疑的。其实，飞行员在飞行过程中出现偏离管制指令的行为的原因有时候是多方面的，既有个人的原因，也有管制指挥或机场标识设置不合理的问题，同时还有运行环境的压力。特别是关键阶段面对多种工作负荷的管理，造成个体能力表现出来的不足，这显然不能简单地归结为作风问题，所以不能一概而论。

“以罚代管”还体现在缺乏“容错机制”的建立，安全处罚手段的使用往往单一生硬，过于注重“尺度”和“力度”，而缺乏一定的“温度”和“裕度”，这也是没有严格将人的不安全行为区分为“差错”和“违规”而延生出来的结果。

此外，一些“提级”调查、“提格”处理的做法，也会让一线员工感到巨大的压力。航空安全必须讲政治，严的基调必须保持，安全责任必须压实，安全压力必须传导，这种安全生产责任制既是我国民航安全管理的一大特色，也是确保我国民航长期以来持续安全发展的一大法宝。但同时也需要得到科学合理的运用才能发挥最大的效能。

二、公正文化是安全文化的灵魂，构建公正文化是我国民航顺应时代发展和建设交通强国的必经之路，需采取实事求是的态度逐步推进公正文化自上而下在行业中生根发芽和开花结果。

（一）公正文化建立的核心在于严格区分人的不安全行为，前提在于不断完善主动报告机制。第一，按照HFACS理论对人的不安全行为加以严格区分。即将人的不安全行为按照差错和违规进行分类，分别适用不同的处理规定。根据该理论，差错代表那些没有达到预期结果的心理和生理行为，是由人的本性或先天性决定的，这些不安全行为是大部分事件发生的原因。所谓“人的本性或先天性”，就是我们俗话所说的“只要是人就会犯错”。本质上，这是人的心理和生理与生俱来的设计所然。而违规是指故意违反安全管理的规则，体现的是人“故意”的主观性，是由人的“后天性”决定的，而这正是违规与差错的本质区别。第二，要进一步厘清“作风”和“技术”的界限。笔者认为，但凡归属“作风”问题的有且只有一种行为：那就是HFACS理论所提出的“违规行为”，如果没有这条严格的界限，那么在安全管理惩罚中就必定出现随意性，技术类的问题就容易被扣上作风的帽子，导致作风问题问责范围扩大化。第三，要完善主动报告机制。当前许多企事业单位都建立了主动报告机制，但主动报告机制赖以持久有效地发挥作用的关键并非主动报告的奖励激励政策，而在于如何确保员工无惧后果地报告安全问题，确保员工对看见的安全问题不坚守“缄默法则”，而这正是当前行业主动报告机制缺乏生命力的矛盾所在。解决了这个矛盾，也就解决了建立公正文化前提的问题。

（二）公正文化建立的关键在于自上而下的表率作用。奖惩文化是公正文化之魂，而公正文化则是安全文化之魂，安全文化则是安全管理体系（SMS）建设之魂。国际民航组织在《安全管理手册》中指出：“积极的安全文化必须从‘自上而下’形成。”所以，公正文化的建立必须是自上而下的表率行为，必须基于管理层与员工、监管当局与企事业单位之间的高度信任和尊重。建议局方通过现场调研、问卷调查、专家访谈、数据分析等手段充分评估当前行业公正文化的水平，定位当前行业公正文化需要改进的要素。

（三）公正文化建立的根基在于企事业单位安全管理体系的完善以及安全管理水平的提升。构建公正文化，并非局方一家之言和一家之事，相反，企事业单位的安全管理体系建设正是构建公正文化的根基，需要花大力气在安全政策、安全信息管理以及纠正机制完善方面下功夫，夯实公正文化开花结果的根基。第一，安全政策。一是要根据局方公正文化建立的指导思想严格筛选违规行为，制定违规行为的清单。比如有的航空公司制定了飞行机组作风“负面清单”，将航前违反饮酒规定、运行阶段吸烟、无关人员进出驾驶舱、安全信息瞒报谎报、训练记录作假、理论考试作弊等各种行为界定为不可接受的典型不当行为或红线行为，这种通过“负面清单”明确违规行为的做法是可取的，也是广大飞行员所普遍接受和支持的。在此基础上，要进一步界定差错行为，对差错行为进行分类管理，并建立一套差错处理机制，防止在差错处理中将不安全行为作风化和违规化，严格落实差错与违规、技术与作风行为的问责规定，区别对待。二是要根据自身运行水平建立“容错机制”。容错机制是公正文化的核心内容之一。容错机制必须结合企业的运行实际和安全品质，要明确“容错”究竟是容什么样的“错”？首先，违规并非差错，所以无论是什么行为的违规、是否造成影响、影响多大，此类行为不仅一律不得适用于容错机制，相反还必须严肃处理。其次，对于造成影响的差错事件，要充分评估并视情纳入容错机制加以管理。第二，安全信息管理。企事业单位对不安全行为加以严格区分和管理，不仅是针对发生后果或造成影响的不安全行为的区分管理，更应该重视对日常安全检查、隐患排查、训练管理、QAR（快速存取记录器）数据分析、员工报告等发现的不安全行为的区分管理，即通过加强基础数据的收集，运用模型开展分析，建立数据库，为纠正机制的运转提供有效的数据支撑。第三，纠正机制的完善。针对不同的不安全行为，要采取不同的纠正方案。安全思想教育、理论知识培训、技能操作训练、安全惩戒措施、员工谈心谈话要差异化地精准使用。同时要从新员工入职岗前培训、定期教育和复训等工作入手，建立教育培训的长效机制。比如目前航空公司飞行训练管理中正在推行的PLM（飞行员技能全生命周期管理体系），虽然此机制尚未完全成熟，或者说尚处于摸索阶段，但PLM提出的针对飞行员不同维度胜任力的缺陷采取不同的训练方案的理念，是科学的以人为本的态度，值得借鉴。

三、展望与愿景

2022年6月，民航局下发了《机组成员职业作风养成规范》咨询通告，指出公正文化的内涵包括：“对于鲁莽或者故意违规的行为应进行相应处罚，但任何形式的处罚都会在组织和员工之间产生不信任，公正文化是消除这种不良影响的最佳方式。”通告明确了公正文化实施的七点要求，笔者认为其核心内容同时也是实施难点在于“依照公正文化基本思路，明确对违规责任的判定和处理流程”。

公正文化的构建是我国推动中国式现代化民航实践的题中之义，是我国民航长期健康和谐发展的迫切之需，是一个复杂的系统工程，任重道远。只要本着实事求是、尊重科学、以人为本的理念，通过全行业上下的同心努力和稳步推进，我国民航业必将构建起真正意义的公正文化。（作者：苏佳烽，单位：九元航空有限公司）（编辑：张薇，校对：张彤，审核：程凌）