年初，民航总局党委召开中心组（扩大）学习研讨会，认真贯彻科学发展观和党的十六届六中全会、中央经济工作会议精神，专题研究加强宏观调控和市场监管，健全和完善民航公平、有序竞争的市场环境等问题。运输管理部门要认真学习领会，全面贯彻落实，以创新思维扎实做好航空运输经济管理和市场监管工作。
　　统一认识，进一步增强做好
　　运输管理和市场监管工作的责任感
　　运输管理部门作为民航总局、地区管理局负责航空运输经济管理的综合职能部门，担负的任务很重。最近，我们根据总局文件，对涉及到运输司的工作任务作了梳理，包括促进航空运输协调发展、改革国内航线许可办法、改革国际航线航班管理、航空运输经济管理立法、加强市场监管、维护公平竞争的航空运输市场秩序、奥运会航空运输保障、国家航线网络建设、京沪快线建设、治理首都机场航班延误、建立保证航班正常长效机制、治理商业贿赂等许多方面。这些工作任务，有的非常急迫，几个月就要见效；有的要求“十一五”期间完成，稍微宽松一些，但时间裕度也不大。不仅如此，好多是多年来积累下来的深层次问题，难度很大，需要用创新的思维、付出大量的时间和精力才能解决、理顺。
　　思想是行动的先导。行动迅速、措施有力必须思想认识统一。我们要把一系列难度很大的工作任务完成好，首先要统一思想认识。只有认识统一了，才能心往一处想，劲往一处使，上下拧成一股绳，团结一致，同心同德出主意、想办法，克服各种困难，把工作不断推向前进。当前，我们首先要在以下两个方面进一步统一思想认识。
　　（一）要统一对转变职能的认识
　　总局党委中心组（扩大）学习研讨会提出，要正确看待审批和管理。要改变重审批轻管理的现象，创新管理，更多采用市场的办法来管理企业，并加强市场主体之间的相互监督。这实际上提出了进一步转变职能和管理方式的问题。
　　在社会主义市场经济条件下，政府应当把职能转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，弥补市场缺陷和失灵，通过立法建立市场规则，反对垄断和不正当竞争，为市场更好地发挥作用创造良好条件，而不能过多地直接干预市场和企业经营。说得通俗一点，政府应当是裁判员，而不应当充当运动员的角色。具体到航空运输行业也是如此。我们要发挥市场对航空运输资源配置的基础性作用，就要逐步放松经济性管制，减少行政审批，强化社会性管制，在制定航空运输发展政策、对航空运输市场实施引导和调控，形成比较完善的市场规则，促进航空运输市场发展，保证市场主体公平竞争方面多做工作。只有如此，才能更好地为航空公司和地方经济发展服务，为企业创造宽松的发展环境，才能把需要管的事情真正管好，提高工作层次。
　　前些年，我们在转变职能和管理方式上已经做了不少工作。但职能转变尚不到位。今后，我们还要进一步减少行政审批，能不审批的坚决不予审批，需要审批的也要简化环节，真正实现市场管理部门由审批型向管理型的转变。
　　未来几年，运输管理部门职能转变的重点将集中在国内航线经营权审批的改革上。特别是要按照民航总局关于深化民航改革指导意见的要求，在“十一五”后期实现全部国内航线航班的登记管理，这是一个更大程度上放松管制的过程。由于航线经营权属总局和地区管理局两级管理，这项工作除涉及到运输司外，与地区管理局也密切相关。我们一方面要做好思想准备，转变管理观念和思路，另一方面，要在放开的大目标下，思考和研究具体步骤和方法，目的是既在2010年前放开航线经营权审批，又在放的过程中不引起大的震动。
　　（二）要统一对市场监管工作的认识
　　总局党委中心组（扩大）学习研讨会提出，必须认识到市场不是万能的，市场是有缺陷的，建立健全市场监管、宏观调控是必须的，目前这方面的差距也很大。同时，要求运输司负责，解决当前旅客普遍关注的超售、折扣票、退票、签转等问题，客运、货运国家标准和规章的清理工作，票价监管和改革的方向。
　　应该认识到，市场监管是政府的一项基本职能。即使在美国实施放松管制政策后，对航空运输市场也不是撒手不管。航空公司代码共享、参与联盟等都要经过批准，并且严格禁止航空运输企业的垄断和不正当竞争行为。今后国内市场要进一步放松经济性管制，国际航空运输市场要进一步向国外航空公司开放，在这种情况下，要高度重视市场监管工作，对企业经营行为的监管要不断加强。最近，民航总局运输司正在研究建立航空运输市场监管的网站，以完善监管手段，强化市场监管工作。
　　要加强对销售代理市场的监管。销售代理管理方式，已由审批制转变为由中国民用航空运输协会认可销售代理资格。对销售代理企业的设立不审批了，对销售代理市场还有没有管理的责任？回答应该是肯定的。目前，全国已有9000家左右销售代理企业，航空公司的客货绝大部分是通过代理企业销售的，航空公司直销的比例较小。销售代理的经营行为，既涉及航空公司的利益，更涉及到消费者的利益。对那些无照擅自经营销售代理业务，违反规定实施垄断或不正当竞争，以及其他侵犯消费者利益，危害航空运输业健康发展的行为都要予以制止，要不断地净化销售代理市场秩序。绝不能因为对销售代理企业设立不审批了，就放松对销售代理市场的监管。当然，由于中国航空运输协会负责认可销售代理资格，航空公司通过协议委托销售代理企业销售，也要加大他们对其认可或委托的销售代理的管理责任。
　　要加强对电子客票使用的监管。目前，全行业已经普及电子客票。从目前的情况看，电子客票的使用情况总体上是好的，但也存在不少问题。突出的是：销售中的欺诈问题，一些代理人违反规定给旅客虚开行程单，部分电子客票联运问题尚未得到很好解决。电子客票分属不同部门管理，但一旦进入市场，就存在监管的问题，这是市场监管部门的职责。我们要把电子客票使用中存在的问题摸清楚，对违规代理企业该处罚的处罚，航协该吊销其资格认可证书的吊销证书，保证电子客票使用的规范、有序。同时，要进一步解决电子客票的签转问题。如果有些问题属技术层面存在缺陷、有关规定不完善，要及时转告有关部门解决。
　　要加强对票价的管理。总局党委中心组（扩大）学习研讨会纪要要求，由运输司负责票价的监管和改革的方向。这也是一个比较复杂的问题。管票价究竟管什么、怎样管？我们应当根据《民航国内航空运输价格改革方案》和国内航空运价管理的有关文件实施管理，在价格问题上，应当禁止垄断价格、低价倾销和其他违规经营行为。与此相关，还有一个价格改革的问题。我们要根据市场经济的要求、行业发展变化和民航发达国家的经验，深入调查研究，对价格改革提出意见。
　　总之，航空运输管理和市场监管工作头绪很多，工作难度也很大。唯其如此，才需要我们发挥聪明才智。我们应当知难而进，以创新的思维、开拓性的举措解决这些问题，决不能茫然，不能有畏难情绪和无所作为的思想。
　　突出重点，把广大航空消费者
　　关心的问题作为开展工作的切入点
　　航空运输经济管理工作涉及面很广，但千头万绪，要从广大旅客最关心的问题入手。航班正常直接涉及到消费者的切身利益，消费者对航班正常非常关注，但目前还不尽如人意。我们要以此为切入点，大力抓好航空运输经济管理工作。
　　这些年，民航总局十分重视航班正常工作，采取各种措施提高航班正常率，取得了明显成效。但是，保证航班正常的长效机制尚未建立，存在的问题应当引起我们的高度重视。一是航班大面积、长时间延误较多，有的延误几小时、十几小时乃至几十小时。二是由于运力安排不科学、运行管理不到位等可控原因造成的航班延误占较大比重。有的甚至不按总局批复的航班时刻执行航班，造成所谓的“计划延误”航班。三是重要时段、重要枢纽机场的航班延误率较高，特别是首都机场延误问题比较突出。四是航班延误后服务工作跟不上，信息通报不够，旅客的基本需求得不到满足。特别是在航空公司主基地、分公司所在地之外的机场延误后，更是如此。对此，旅客很不满意。据全国假日办统计，2006年“春节”、“五一”、“十一”三个黄金周，全国假日办共受理575件投诉，涉及民航、铁路、公路等旅游交通的共167件，占投诉总量的29%。排在首位的就是航班延误时机场安检人员和服务人员态度比较差。有的航班延误后已经演变为旅客的“占机”、“罢机”，甚至和航空公司机组、地面服务人员、机场服务人员冲突的群体性事件。这些问题如果不引起我们的高度重视，采取措施切实加以解决，就会影响社会安定，影响和谐社会、和谐民航建设。
　　在全国民航工作会议上，杨元元局长用较大篇幅阐述了航班正常工作，提出要把抓好航班正常作为建设和谐民航的切入点，要求全行业坚持以航空消费者为本，认真抓好航班正常工作。年初召开的总局党委中心组（扩大）学习研讨会，对治理航班延误特别是首都机场的航班延误工作作了部署。民航总局党委关于贯彻党的十六届六中全会精神、建设和谐民航的意见中，再次强调航班正常是民航高质量运行的关键环节，是目前航空消费者关注的焦点，是建设和谐民航当前的切入点。
　　治理航班延误、提高航班正常率的职责主要在运输管理部门，我们要按照总局党委的要求和部署，建立保证航班正常的长效机制，为奥运保障工作创造良好环境，为建设社会主义和谐社会及和谐民航贡献力量。
　　（一）进一步提高对航班正常工作重要性的认识
　　建设社会主义和谐社会必须着力解决民生问题。党的十六届六中全会《决定》指出，构建社会主义和谐社会，要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点。对民航来说，随着航空运输逐步成为大众化的交通运输方式，航班正常日益成为广大人民群众关注的问题。航班正常和服务水平，从一个方面反映了行业管理水平。贯彻以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，彰显航空运输安全、快捷、舒适的特点和优势，建设社会主义和谐社会、和谐民航，都要求我们高度重视航班正常工作。由于这项工作非常复杂，也是一个世界性的难题，要取得实效，必须像抓安全工作那样，一把手亲自抓，各单位分管运输工作的领导全力以赴抓。要掌握全行业航班正常的情况，全面分析影响航班正常的各种因素，制定减少航班延误的政策措施，形成保证航班正常的长效机制。
　　（二）落实航班正常工作责任制和工作措施
　　抓航班正常，关键是航空公司、机场、空管等各个方面重视，并落实相关责任。各企业为应对航班延误，都出台了一些措施。但航班长时间延误仍然较多，旅客对航班延误后善后处置不满意，与航空公司、机场、空管部门责任不落实有很大关系。运输管理部门要进一步做深入细致的工作，主动走出去，检查辖区内航空公司、分公司、机场等单位航班延误处置机构是否建立，各级领导的职责是否明确，处置预案是否完善。对领导责任不明确、处置预案不健全的要督促其整改。同时，要在实际工作中检验有关企业保证航班正常、处置航班延误机制和责任制的情况，帮助分析存在的问题，提出解决问题需要进一步采取的措施。对那些措施不得力、航班延误造成恶劣影响负有责任的单位，该通报批评的要通报批评，该处罚的要处罚。
　　（三）健全航班正常工作领导机构
　　民航是系统性很强的行业，保证航班正常需要方方面面的努力。在航空运输快速增长、飞机引进速度加快、空域资源紧张、不少机场容量饱和或趋于饱和的情况下，抓航班正常工作的难度很大。各地区管理局作为负责本地区航空运输的行政管理部门，一定要切实发挥组织协调职能。要建立由航空公司、机场、空管、油料、航信等有关单位参加的航班正常工作协调领导小组，形成有效预防和处置航班延误的工作机制。地区管理局所在地之外的监管办也要成立这样的领导机构，加强对航班正常工作的组织领导。协调领导小组成立后，要经常开展工作，定期研究航班正常工作的形势，重点分析延误较多的公司、机场存在的突出问题，在雨雪季节以及容易出现大雾天气的季节，有预见性地采取预防措施。各地区管理局要针对典型个案，分析保障航班正常、处置大面积延误中暴露出的问题，总结经验教训，对特殊天气以及其他特殊情况下的航班保障工作提出有针对性的措施和对策，完善航班延误处置工作。
　　（四）改进管理办法，完善政策措施
　　航班正常工作年年讲、年年抓，以往也形成了一些行之有效的管理办法和政策措施。当前，我国航空运输业正在发生质的变化。在新形势下抓航班正常，要认真总结以往的经验，不断改进和完善措施，使之更加符合实际情况、更加有力。比如，总局对于航空公司的航班正常情况，通过中国民航报等媒体每季度对外公布，这一方面使旅客对航空公司的航班正常情况更加知情，解决了旅客和航空公司之间信息不对称的问题，利于出行时选择。对于航空公司来讲，由于涉及到其在公众中的形象，对它也是一种促进和鞭策。同时，也便于航空公司横向比较，了解本公司航班正常在全行业所处的位置，以采取措施改进工作，提高航班正常率。那么，对于机场的航班正常情况是否也要公布？公布一下有利于机场等保障部门抓航班正常的积极性和紧迫感。同时，我们还需要研究采用经济、法律和行政的综合手段，从根本上调动企业抓航班正常的积极性，增强其紧迫感，促使他们以更大的力度保证航班正常。我们还要研究政策措施把航班从拥堵机场引向中西部、东北地区机场。
　　标本兼治，提高运输管理
　　和市场监管工作的层次
　　不论是抓航空运输协调发展、运输服务质量、航班正常，还是抓市场监管、建立良好的市场竞争秩序，都要标本兼治，重在治本，实行综合治理。如果只是治标，就会摁下葫芦起来瓢，难以从根本上解决问题。
　　所谓治本，就是要抓住产生问题的症结和关键，理出规律性的认识，着力加强管理、规章制度建设、培训等基础性工作，掌握工作的主动权，提高运输管理工作的水平和层次。　　
　　(一)抓培训，提高人员素质
　　提高新形势下航空运输经济管理水平，归根结底在于大力加强培训工作，提高运输管理部门人员素质。我们以往对人员培训做了不少工作，要在此基础上改进、提高，使之发挥更好的作用。一是要把培训工作作为一项战略性、基础性工作纳入工作计划。每年在安排工作时，都要对培训工作作出安排、部署；在总结工作时，也要对培训工作认真反思，查找并改进培训工作的薄弱环节。二是要合理安排培训内容，讲求培训实效。当前，为适应工作需要，需要培训的内容很多，如市场经济知识，行政法、经济法、民商法等法律知识，外语知识，国际民用航空公约、国际民航组织有关规定，以及民航发达国家航空运输管理的法规规章、管理方式、手段，但又不能不分主次一把抓。要统筹规划，分清轻重缓急，突出重点，本着急需什么补什么的原则安排培训课程。三是形成多层次、多渠道的培训工作格局。要把航空运输市场管理队伍的培训纳入到总局、地区管理局的总体培训计划之中。要定期组织对有关国家民航管理部门的考察或安排外国专家到总局、地区管理局作专题讲座，学习他们的规章制度、管理方式方法，吸取他们的经验教训。还可以与国外有关机构组织专题研讨会，或把人员送到国外培训。总之，我们要拓宽培训渠道，采取多种培训方式，建设一支高素质、专业化的航空运输管理和市场监管队伍。
　　(二)抓立法，使航空运输经济管理有章可循
　　多年来，我们在航空运输经济管理立法方面做了大量工作，出台了一些法规规章。但是，与安全管理立法相比，与加强航空运输管理的要求相比，航空运输经济管理立法工作的差距很大。总局领导几乎在历次工作会议报告中指出过航空运输经济管理立法滞后问题。市场监管和消费者权益保护之所以不尽如人意，包括对外国航空公司的经济监管做得很少，根源之一就是法规规章滞后。在现代法治社会，必须依法行政，没有法律规定，就无法对航空公司进行监管。我们要从现在开始，采取有力措施，力争用三四年时间，把航空运输经济管理法规体系建立和完善起来，进一步把运输管理和市场监管工作纳入到法制化、规范化的轨道。
　　最近，运输司对航空运输经济管理立法问题进行了研究。我们正梳理经济管理立法存在的问题，尽快拿出经济管理法规框架体系。初步考虑，航空运输经济管理法规分为市场准入、企业经营行为、市场竞争行为、运输服务管理、市场监管五大块法规。把五个方面的法规规章完善起来，市场准入管理、市场监管、服务管理、消费者权益保护等工作就有了比较好的法制基础。未来几年，立法工作是运输司的重点工作、基础工作之一，工作量很大。在比较短的时间内完成这项工作，要和有关院校、研究机构合作，还打算委托地区管理局起草部分规章。各方共同努力，就可以见到成效，航空运输经济管理法规规章不完善的状况就可以得到改变。
　　（三）抓政策，引导行业协调、健康发展
　　制定什么样的政策，不仅对行业的发展影响很大，对经济社会发展和消费者的影响也很大。以美国为例，实行航空运输放松管制之后，随着航空公司数量的增加，航空公司可以自由进入和退出航线，自行确定运价，促进了竞争。这又促使运价降低、客座率提高、运量增加、机场服务经济的形成。低成本航空公司、计算机订座系统、中枢辐射式航线网络结构、收益管理系统、常旅客计划、代号共享和联盟等一系列新的经营模式和管理方法都是在放松管制后出现的。放松管制给航空业和经济发展带来了活力，给消费者带来了实惠，其主导面是积极的。我国的航空运输业也是如此。我国旅客运输量2004年为1.1亿人，此后两年时间即达到了1.6亿人，每年增长2500万人。之所以有这么快的增长速度，与2004年实施比较灵活的运价政策，以及航线准入方面的改革是分不开的。
　　我国与美国的国土面积大体相当，人口是美国的4倍多。去年美国航空旅客运输量7亿人左右，比我国多5.4亿人。当然，我国人均国内生产总值、国民收入水平与美国相比还有很大的差距。但我国经济正在快速发展，外贸、旅游增长很快，航空运输市场潜力很大。关键问题在于，要进一步加强对航空运输发展政策的研究，制定符合我国实际情况，符合世界航空运输发展趋势，科学、系统的国内、国际航空运输政策。有了这样的航空运输政策，就能够更大程度地增强企业活力和竞争力，促进航空运输协调发展，为国家经济社会发展作出更大的贡献。
　　团结协作，形成运输管理
　　和市场监管的整体合力
　　在航空运输发展的新阶段，面对艰巨繁重的航空运输管理和市场监管任务，民航总局、地区管理局和监管办要整体联动、齐抓共管，与其他部门、单位加强合作，齐心协力开创航空运输管理和市场监管工作的新局面。
　　（一）找准职能定位，认真履行职责
　　通过最新一轮改革，民航形成了“两级政府、三级管理”的行政管理体制格局。对于总局、地区管理局、监管办的职责，国务院有关文件作了原则规定。按照“权责明确、利于监管”的原则，总局还制定了《民航总局、地区管理局及其安全监督管理办公室行业管理工作职责分工表（试行）》，细化了总局、地区管理局及其安监办的具体职责。总的原则是，总局是立法、决策层，凡属于行业性或对外关系的事务，如宏观调控、制定政策、法规等由总局管理；地区管理局及所属安监办是执行、监督层，重点做好行业政策、法规的贯彻执行工作。我们要按照职能分工的要求，兢兢业业地把工作做好。
　　按照上述职能定位，运输司的主要工作是制定航空运输政策，完善航空运输经济管理立法，对全行业航空运输及其管理实施业务指导。这些方面，我们都曾做过，但都要进一步加强。要在做好日常工作的同时，把制定政策、立法作为工作的主线。同时，也要加强与地区管理局和安监办的沟通，根据不同时期航空运输发展的新形势，研究确定不同时期运输管理工作思路、重点，更好地发挥业务指导作用，引领好航空运输经济和运输业务管理工作。
　　长期以来，管理局、安监办市场管理部门围绕总局工作思路和要求，做了大量工作，保证了总局相关政策和法规的落实。同时，在探索运输管理新路上积累了许多经验。地区管理局、安监办距航空公司、机场等企业最近，对企业和市场的情况了解更多，对转变职能、治理航班延误、加强市场监管等要多出主意、想办法，提出建设性的意见。运输司也会就有关热点和难点问题，定期组织研讨，听取意见。同时，要进一步做好总局出台的政策措施和规章的落实工作。目前尽管规章尚不很健全，但毕竟过去也出台了一些规章。因此，对市场管理工作不要等，按照有关法规规章的要求，开展市场监管，使市场监管工作常态化。
　　（二）加强与机关其他业务部门的合作
　　运输管理和市场监管工作是一个系统工程，涉及面广，工作量大，做好这方面的工作，还要加强与有关业务部门之间的联系和协作。比如，航空运输价格监督，要和规划部门合作；治理航班延误，要和机场、空管、公安部门合作；电子客票使用情况的监管、客货销售代理市场的监管都是如此。我们要多听听其他业务部门的意见，集思广益，遇到问题多与有关部门协调，与其他业务部门一起开展工作。当然，运输管理部门负责的工作，一定要牵好头，拿出方案和措施，并认真组织实施。
　　（三）充分发挥行业协会的作用
　　行业协会承担着行业自律的重要管理职能，在企业与政府之间发挥着重要作用。行业协会可以代表本行业企业的利益，向政府表达他们的愿望和诉求，还可以通过组织企业制定行规行约，建立行业自律约束机制，维护企业公平竞争，保护消费者的合法权益。行业协会参与行业管理，是市场经济体制的重要组成部分。仅就监管而言，完整的市场监管体系是行政执法、行业自律、舆论监督和群众参与相结合的体系。在运输服务管理等其他方面行业协会也可以发挥重要作用。
　　去年，中国航空运输协会成立。中国航空运输协会是以航空公司为主体的行业协会，又担负着销售代理人的资格认证工作。通过它来实施航空公司之间行业自律，加强对销售代理人的业务培训和管理，具有独特的优势。销售代理人协会，同样具有规范销售代理人行为的重要作用。我们要加强与他们的联系，使其按照国家法律法规规章的要求制定有关规范，辅佐政府做好航空运输管理和市场监管工作。
　　（作者系民航总局运输司司长）