编者按：3月底，由民航总局运输司主办的中国民航发展论坛之民航运输发展与市场监管研讨会在京举行，来自民航总局和各地区管理局负责运输发展和市场监管的领导以及航空业咨询专家齐聚一堂，共商民航运输发展之大计。本报对研讨会上部分与会者的发言内容予以摘编，以期对今后的民航运输发展和市场监管工作有所裨益。
航线网络结构与中国民航
美国盖安德咨询公司执行副总裁 王献平
航线网络结构是现代航空公司先进的经营模式。与传统的线型运行模式相比，网络运行模式能大幅度提升特定规模生产工具的效能，更能满足旅客及货物对跨区域市场旅行或运输的需求，因此使得网络型公司更具竞争力和抵御风险的能力。目前，世界上绝大部分大型航空公司和主要的低成本航空公司，都是典型的网络型公司。
网络结构的特征包括构成网络航线间高度的互动互补性、网络对市场覆盖的完整性、网络运行的稳定性，以及由此带来的网络效益性。航线网络的类型包括枢纽型和蛛网型两种，其中前者已经基本上通过战略联盟而覆盖了全球所有的航运市场，后者则以低成本航空公司为主要载体向社会提供大量的廉价运力。
网络结构并不仅仅是一个形态概念，它更是一个产品概念、质量概念和管理概念。在网络运行模式下，系统稳定性风险和由此带来的效益风险，与网络规模成正比关系。因此，网络型航空公司对经营管理能力、特别是应变能力和矫正能力的要求非常高。
中国目前还不具备真正意义上的网络型航空公司。我国骨干航空公司正在进行从线型运行模式向网络运行模式的战略转型，其中国航已经通过数年的不懈努力获得了巨大的网络效益，南航也已完成网络结构转型的战略决策和计划工作。同时，深航“369”发展战略在我国首次导入了蛛网型网络结构的经营理念。这些战略性经营模式的转变，将在未来不断的实践和摸索过程中对中国民航业在新时期的可持续发展作出重大贡献。
目前我国还没有真正意义上为网络型航空公司运行而设计和建造的枢纽机场（航站楼）。随着机场经营管理主流思想从线型运行模式为主导加速转变为向网络型航空公司提供网络运行配套服务，我国航线网络结构的发展还将不断加速。
航空业从线型运行模式向网络运行模式转型是历史的必然。转型过程中，我国各个航空公司和机场都将根据自身对网络结构运行模式的理解而决定其未来的市场定位和竞争定位。此外，我们能够通过《国家航线网络结构》整体发展战略，在很大程度上避免或减少航空发达国家由于网络间无序竞争而造成的行业资源浪费。
理顺思路，分清责任，实施有效的民用航空市场监管
民航西南管理局市场处 罗宇
目前，地区管理局的市场管理部门从名称和职责上并不对称，没有明确的监管目标和清晰的监管客体，市场监管法规欠缺以及航空运输协会等中介机构的建立使我们在市场监管中主动失位是我们在实际工作中遇到的几大问题。
我们认为，要实施有效的市场监管，有必要进一步分清民航各相关机构的责任，从总局和地区管理局分工来讲，应该是总局负责制定相应的法规，总体掌握市场进入的关口，督促管理局开展市场监管工作，管理局负责区域内市场进入的关口，开展市场主体行为的监管，管理局各安监办应该具有协助管理局做好市场进入管理的职责，着重开展市场主体行为的监管。从各管理部门来讲，法规部门应致力于构建完善的市场法规体系，做好执法监督检查工作，而不是直接参与执法，同时应该清理总局机关经济类管理和市场监管职能交叉的情况，进一步理顺工作关系。
以人为本，构建和谐机制是实施有效市场监管的关键。以人为本，对外来讲，就是要一切以消费者的利益为本，从解决旅客、货主以及用户最关心、最直接、最现实的利益问题入手，并加以解决。从使命来说，市场监管必须着力于维护消费者的利益。从行业内部来讲，就是要努力为航空公司创造一个宽松、高效、低成本的运行环境，使其更有能力服务于消费者，也就是市场监管必须首先维护航空公司的基本利益。构建和谐机制，应当注重统一的监管部门和法规体系建设，注重市场监管体系的协调，注重鼓励市场主体构建商业道德和自律行为体系，注重行业内各职能部门相互联系、密切协作的有机体系建设，尤其要注重发挥各地安监办的作用。
航班正常和服务质量监管职能定位分析
民航华北管理局市场处 潘晚英
民航总局和地区管理局履行政府市场监管职能，在维护航班正常，维护行业秩序方面具有不可推卸的责任。《民用航空法》第95条规定了航空运输企业从事运输经营活动的准则，但是民航行政机关在这方面还存在不足，一是没有制定相应的规章，将《民用航空法》95条的内容落实到实处；二是在航班正常管理方面的职能、职责欠缺；三是航空运输企业、机场等单位在航班正常方面的责任和权利不明确；四是旅客的责任和权利不明确；五是航空运输企业和旅客违法行为的处理，即行政法律责任不明确。由此导致政府监管职责不明确，措施不到位，处罚措施欠缺，对航班延误处置不当，造成较大社会影响的事件难于处理等问题。对此，民航行政机关应该履行政府行政管理职能，制定《航班正常管理规定》，完善航班正常管理机制，同时制定相关的行业标准，并对航空公司、机场执行规章、行业标准的情况开展监督、检查和处理。民航总局和各地区管理局要指导督促行业协会开展自律管理。此外，还应积极主动地加强信息发布，掌握主动权，引导社会舆论。
在服务质量管理方面，我们认为，政府市场监管职责包含服务质量管理内容，因此政府具有一定的服务监管职能。政府服务质量管理的主要内容表现在，一是修改《民用航空法》，在修订后的民航法中明确行政部门对服务质量的管理职能；二是修改完善国际、国内客货运输规则，建立统一的运输服务规范；三是开展监督检查，对航空运输企业制定和执行客货运输总条件和运输业务手册情况进行检查；四是对航空公司、机场等单位客货运输服务人员的培训及岗位资格进行监督检查；五是对运输服务设施、设备情况进行检查；六是对消费者投诉处理情况进行监督检查。民航行政机关目前对市场的监管多采取行政手段，今后应该由行政手段为主转向法律、经济和行政手段并用，形成灵活多样的监管方法和手段系统。
最后，我们建议，民航总局对行业规章、标准、规范性文件进行清理，可使用的重申继续有效，明显过时的予以废止，对整体需要但部分条款存在问题的予以修改。
转变管理思路 改进管理手段 创新管理机制 提高监管效能
民航中南管理局市场处 马新
国内航线航班的经营许可管理是民航市场管理的一项重要内容。作为民航地区管理局，在国内航线航班经营许可实行两级管理后，如何加强本地区航线航班管理，维护航空运输市场秩序，促进航空运输持续、快速、协调、健康发展，是我们在体制改革后积极研究的一个重要课题。对此，中南局按照民航总局行业改革和发展的总体思路，结合本地区的实际，努力改变过去“重审批，轻监管”的观念和做法，明确了航线航班管理的新思路，将区内航线航班经营许可的事后监管作为管理局以及监管办市场管理工作的重要内容，并积极采取有力措施，开发研制了“民航中南地区管理局航班计划管理系统”，在管理方式和管理手段上进行大胆而有效的改进和创新。
过去，在政府对航线航班实施管理的过程中，由于航权审批、时刻协调、运行控制分属不同部门，管理信息缺乏顺畅的沟通渠道，实施监管时，往往因缺乏有效手段而存在脱节。而新开发的系统则具备以下四项主要功能：一是航权审批和数据维护，二是空管时刻协调分配，三是航班计划运行控制，四是航班执行情况查询统计。该系统基本实现了对航权审批、时刻分配和运行控制部门联动管理，各负其责，共同对区内航线航班实施全面监管的目标。系统正式投入使用后，先后对2005年冬、2006年春季、2006年夏秋季和冬春季首月的航班进行监控，并通过了民航总局组织的科技成果鉴定。
在航线航班管理上，将航线航班经营许可与航班计划执行率和正常率挂钩，实行联动管理。具体表现在：将机场高峰小时流量和日航班总量限制标准的核定与机场地面综合保障能力的评估挂钩，促进机场全面提高地面保障服务的整体水平；与安全管理部门密切配合，实现市场管理与安全管理的有机结合；与地方政府有关职能部门加强沟通与联系，逐步构建起政府部门之间的联动管理平台；与空管部门加强沟通和协作，共同促进时刻资源的有效利用；积极指导和支持中航协广州代表处开展工作，共同规范区内销售代理市场。
加大政策扶持力度 促进西北地区支线航空可持续发展
民航西北管理局市场处 周育宏
近年来，西北民航的各项事业取得了长足的发展，但是和全国相比，总量仍然偏小，支线航空更为滞后，尚处在起步阶段。西北地区支线航空的现状是：支线机场数量少，规模小，发展慢。支线机场基础设施差，保障能力弱，运营困难。支线航线单一，航班频次低，收益差。
面对西北地区支线航空滞后的局面，西北管理局进行了不少尝试，主要体现在：确立支线航空发展规划，和地方政府形成了共同推进的合力，在“十一五”规划中，争取新开工建设7个支线机场，竣工5个；对现有支线机场全部进行改扩建或者迁建，达到4C或以上等级；对于发展支线市场，提出了支线机场要多开航线，增加航班频次，实现支线机场与枢纽或干线机场间穿梭飞行，构筑完善航线网络的战略。
2006年，民航总局将西北局列为开展支线航线补贴的试点单位，西北局为此专门成立了由副局长任组长的支线航线补贴领导小组，根据市场调研和多年来西北支线航线市场的熟悉把握，对经济效益差但社会效益重要的航线给予资金补贴，收到了很好的效果。由此我们认为，发展支线航空是行业政府、地方政府、航空公司和支线机场共同的任务，其各自承担着不同的角色和义务。支线航线补贴政策是支线航空可持续发展的有效途径。通过补贴，航空公司经营支线有利可图，支线机场主营收入增加，消费者得到普遍服务和实惠，地方经济因此更加活跃。
对于发展支线航空，我们建议，一是要对发展支线航空的理论进行研究，借鉴民航强国的成熟经验，特别是欧盟的“公共服务义务”航线和美国的“小社区航空服务发展计划”；二是要加快立法步伐，使支线航线补贴有法可依；三是建议运输司组织，各管理局派人参加，对全国的支线机场、经营支线的航空公司进行深入调研，摸清全国支线航空发展中存在的问题，提出解决办法，促进支线航空与干线航空的协调发展。
新形势下如何对航空运输业实施监管
民航新疆管理局市场处 杨格
世界民航强国美国是在法制严格的环境下，在保护本国航空运输业的浓重色彩下度过了幼稚期，经过了近50年的严格管制积累后，从1978年开始放松管制，目的是为了形成竞争。形成有效的竞争机制是放松管制的根本也是唯一目的，因为在管制的背景下已经无法满足生产力和市场发展的需求。我国民航业主体目前的发展是否幼稚还很难说，但是市场经济的发展肯定存在幼稚期，法制建设、法制意识的培养也存在幼稚期，可以讲是刚刚起步，另外放松管制的目的是为了加大市场竞争，优胜劣汰，但是我国航空公司的优胜劣汰机制存在吗？对于国有企业来说，即使是大幅度亏损也无法破产，竞争加剧有可能导致国有资产的大量流失，对于私营企业，如果破产如何对消费者进行保护也存在一个立法的问题。
通过几年的市场管理工作，国家、民航总局所采取的一系列行政措施，目的是要把民航这个行业推向市场，形成统一、规范、有序的航空市场和公平、合理、有效的市场竞争机制。而民航市场化，放松管制的目的是什么？我认为不管怎么做，市场化的核心问题是资源最大限度地由市场配置。而在目前的大环境下，航空市场的特殊性使资源配置市场化十分困难。如此情况下，走放松管制的道路，可能会削弱行业政府自身。而放松管制走市场化道路，并不是包治百病的良药，一方面可以让整个民航行业生机勃勃，另一方面，也会使现有的和将有的航空运输企业充满危机和挑战。“9·11”使美国一些老牌巨型航空公司破产就是很好的例子。其实，目前西方世界，政府再度干预航空企业经营和进行某种形式的管制又已出现。总之，推行市场化，放松管制必须遵循客观规律，市场化趋势不可逆转，但进程是可控的，政府要尽快创造条件，使这一过程更稳，更有效地进行。当然，成败与否，国有资产的保值增值将是重要的判断标准，企业是否更有效率并增强国际竞争力也是标准，消费者和社会是否获得更好的服务和更多的利益也是十分重要的。
目前，航空运输市场管理条例尚未出台，建议在航空市场监管方面，可以借鉴，欧盟、法国的相关民航政策，如法国民航当局通过对承运人的财务及运输计划和实施的检查，确定其是否有垄断及不正当竞争行为。欧盟通过立法保护消费者权益，欧盟和法国通过这些规章和市场监管，达到促进航班正常、反垄断、反不正当竞争、保护消费者利益（包括承运人财务危机的影响）的目的。
民航行政部门在航空枢纽建设中的定位
民航华东管理局市场处 李锦高
建设中国民航的二个至三个航空枢纽，推动航空资源优化配置，增强我国骨干航空运输企业的国际市场竞争力和抵御风险能力，是实现我国由民航大国向民航强国迈进的一项国家战略。在航空枢纽建设中，政府应该把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好的环境。
首先，对全民航的枢纽建设，政府应制定一个总体的《战略规划》和《行动纲要》，以保证枢纽建设的有序进行。同时，还应与地方政府规划部门、机场、基地航空公司等有关单位密切合作，完成与《战略规划》衔接的配套规划。其次，政府应着手研究构建完整稳定的全国枢纽航线网络体系，加速我国整个航线结构从线性营运模式向网络结构模式转型，从而促进航空市场资源的有效开发。
改革航班时刻管理办法势在必行，一是要明确航班时刻资源的权属问题，我们认为，航班资源是属于国家的，其使用所产生的利益应该由国家所有，航班计划和航班时刻的分配应当由代表国家实施民用航空行业管理的机构行使；二是民航行政管理机构要对空管运行部门实施监管，及时解决航班时刻运行中发生的各种问题；三是航班资源的管理应当充分体现公平、公开的原则，在无偿分配的情况下，应当在规划航线中枢结构网络方面给予基地航空公司更大的自主选择权。
完善法规，理顺航空公司和机场的关系，营造良好的枢纽建设环境是民航政府的重要职能。机场和航空公司的利益竞争和摩擦近几年尤为突出。要解决这一问题，我们认为根本之道是针对地面代理单位的标准、权利、义务和行为规范进行立章建制，彻底实行第三方代理，将地面代理单位从机场完全剥离出来，使地面代理业务中性化，防止机场与航空运输企业发生同业竞争。
东北老工业基地振兴与东北航空运输发展
民航东北管理局市场处 马永伟
自国家“振兴东北老工业基地”重大战略实施以来，东北地区经济逐步复苏，东北民航发展迅速。2004年至2006年，东北航空运输业实现了快速、健康发展，航空运输生产持续增长。三年来，东北地区各机场航班起降架次、旅客和货邮吞吐量年均增长15.9%、20.6%、14%。但是，东北民航整体上还比较落后，民航服务经济发展的作用还没有得到很好的体现。发展速度低于全国平均水平，运输生产占全国的份额较小，2006年全区机场旅客吞吐量仅相当于深圳机场的规模，占全国的5.5%，支线航空发展缓慢。
目前东北民航发展所面临的主要制约因素表现在：地区经济发展水平依旧不高，经济结构以装备制造业和农业为主，旅游业发展缓慢，航空运输客源以商务客人为主，经济发展水平和经济结构对民航发展的推动力不强，基地航空公司运力不足，竞争不够充分。东北地区长期以来只有南航一家基地航空公司，虽然大部分国内航空公司也执飞东北航线，但由于受航线准入限制和季节的影响，不能有效地解决供需不足的矛盾；军民合用机场过多，东北目前正在运行的11个机场中，除沈阳、长春和哈尔滨机场外，其余8个均为军民合用机场，航空公司在申请航线时，在航行高度，航线准入、机场使用等方面受到空军的诸多限制；加上东北地区公路、铁路等地面交通方式发达，分流了相当一部分民航客源，使其在发展支线航空以及跨地区短距离航线时，受到冲击。除了上述几个客观因素外，东北各机场还普遍存在着“等靠要”的思想，市场开发能力不强，与航空公司沟通不够、宣传不到位。另外，民航体制改革后，地区管理局作为行业的管理部门，既不掌握宏观调控资源，又无财政补贴能力，在推动全区民航发展方面往往显得力不从心。
东北民航发展是地区经济发展的催化剂，我们必须紧紧抓住国家“振兴东北老工业基地”这一战略机遇，以发展为主要任务，以引进基地公司和运力为重点，以建立和优化航线网络为依托，以打破垄断，建立良好的竞争环境为保障，着力解决影响和阻碍发展的各项问题，开拓创新，真正实现又快又好发展。下大力气引进航空公司在东北地区设立基地，缓解运力供给不足的矛盾，构建区内航线网络，大力发展支线航空，带动中小机场发展，着力解决限制大连机场发展的瓶颈问题，发展快速通道，充分发挥民航运输的快捷优势。 （本报记者 孙松杰 摘编）
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