观点
　　民用航空业在日趋激烈的竞争环境中正经历着巨大的变革。航空联盟数量的不断增加，代码共享、因特网和电子客票的迅猛发展，电脑订座系统(CRSs)的广泛采用，飞机租赁业务的大幅增长，以及信息产业的不断扩大等，这些都标志着日益发展的国际民航已形成了国际航空运输自由化框架。在全球化的大潮下，航空自由化已蔚然成风。
　　中国加入WTO之后，也逐步加速了实施既定的“积极、渐进、有序、安全”的国际航空自由化进程，这是在改革开放二十年后自然形成的结果，是我国民航人智慧的体现。事实上，中国的航空运输业早已处在国际航空自由化环境之中，已经不再是要或不要的简单选择，而是如何面对机遇与挑战，找出符合中国利益的模式与办法。
　　概念
　　国际航空运输自由化主要是指改革国际航空运输的管理体制和方法，从政府对空运企业国际航空运输经营活动的详尽管理过渡到更多地依靠市场力量予以调节，给予空运企业更多的经营权和灵活性。
　　某些国家（如美国）称国际航空运输自由化为放松管制，国际民航组织（ICAO）则采用“自由化”这个提法。ICAO建议各国政府对像民航运输业这样高度管制的产业，应尽可能减少限制，给予航空公司、机场及相关服务业更多的自由度。需要注意的是这些“自由”仅限于经济意义上的行为，而绝非安全与保安方面的放任。
　　国际航空运输自由化包括以下几个方面：
　　1.航空承运人所有权和控制权包括指定和授权、内部投资、经营、租赁、联盟、代码共享和特许经营权、特殊安全问题等。国际化直接、透明的所有权、控制权制度可以为安全和经济提供“便利之旗”，使其不受束缚和“倾销”的影响。
　　2.市场准入包括航权，以及第三、第四业务权，航线灵活性，运力及航班密度，机场准入等。考虑到空域越来越拥挤的情况及机场容量的限制，机场准入问题已引起特别的关注。
　　3.产品分销包括销售网络准入、电子商务、电脑订座系统等。1996年ICAO修改了电脑订座系统运行的有关行动守则，ICAO意识到修改的守则可以应用到国际运输电子网络上，但此后由于网络和电脑订座系统的发展，使守则在实际操作中很难实现。
　　4.公平竞争及保障包括所适用竞争法的集中整合，国家援助，社会政策的协调，航空公司和保险公司服务的可持续发展，避免掠夺性降价和倾销，对发展中国家的优惠措施和有效参与等。对发展中国家来说,公平竞争及保障在日益解除管制的环境中显得尤为重要。
　　5.运输条件和乘客保障解除管制带来服务质量的下降导致了美国和欧盟的乘客保障提议，由拉美民航委员会提出解决方案，并由美国航协，亚太航协和国际航协(IATA)优先推荐操作。
　　6.不受管辖的摩擦目前有许多不受管辖的项目正不断发生并造成突发困难，如拒绝登机、残疾人、吸烟旅客等。ICAO曾于1989年发布关于使用竞争法对冲突问题的处理指导，但目前仍然在探讨阶段。
　　7.争议解决与WTO相比，目前国际航空运输在制度上明显不足，争议通常旷日持久、花费高昂而又得不到实际解决。ICAO于1997年开发了新的争议解决机制并制定了一份航空专家名单负责争论的处理，这项措施强化了争议解决机制，特别是对于区域航空服务协议来讲更为适用。
　　8.航空服务协议限制和透明度这是国际航空运输与WTO相比的又一个缺陷。根据芝加哥公约的第81、83章，所有协议都应在ICAO归档，ICAO正着手扩充航空服务双边协议数据库，从而使区域协议及协议原文更方便获得。
　　对航空运输自由化的提议还包括：经济合作与发展组织(OECD)开发的航空运输货运双边及多边协议自由化模型，WTO向服务贸易总协定（GATS）和联合国贸易与发展会议（UNCTAD）提议的由世界旅游组织支持的旅游附件，以及亚太经合组织（APEC）成员签订的多边“天空开放”协议。
　　ICAO在航空公司所有权及控制权、市场准入、关税规则、市场分销、运费条件及竞争法、航空公司可持续发展的安全保障分析，及保证发展中国家的参与等方面，已着手在目前资料和经验基础上发展航空服务协议自由化模板，包括双边或多边（根据各国选择）的安全、市场准入及保障等，推动双边和多边协议的发展和扩大。
　　相关背景会议
　　ICAO航空运输委员会理事会第162届会议曾专门就国际航空运输自由化议题于2003年召开会议，定名为“国际航空运输自由化会议”。会议讨论了国际航空运输自由化发展的背景资料及发展建议和组织安排，准确地把握了当时航空界的情况和发展趋势，吸引了全球民航业的注意力。会议的目标是发展日益进步的国际航空运输自由化框架，并为公平竞争、飞行安全提供保障，包括确保发展中国家的有效和持续参与。这次会议可视为是国际航空运输自由化发展的第一个里程碑。
　　ICAO及其协约国于2006年9月在迪拜专门召开了一个世界性的航空运输自由化论坛来检查航空运输规则方面的问题和政策，协调和发展各种制度，宣传完全自由化的概念及影响，为维护自由化提供保障，并保证ICAO在此类保障方面的领导地位。中国派代表团参加了会议并作了主题发言。
　　共性问题
　　自2003年国际航空运输自由化会议之后，航空运输业的自由化、私有化及地区性促进了航空运输规则的演变，全球化、联盟及租赁的普遍性也导致了一些商业惯例的改变，不断变化的环境必然带来新的问题与挑战，在自由化环境下，安全与保安方面出现漏洞是国际民航业所面临的共性问题。
　　安全与保安方面失察的原因主要是因为航班、旅客、货运量的大幅增多而导致了保安方面压力的增加，复杂多样及跨国形式的商业安排使得安全与保安方面的失察复杂化。此问题牵涉到航空器、经营者及相关人员，分为单一国家因素和涉及多国因素两种类型。单一国家因素情况较为单纯，相应国家易于负起相关责任；而涉及多国因素的商业安排使得安全责任主体混乱，安全失察的问题也变得复杂化。
　　登记注册问题、适航问题、转租问题、不同国籍的机长问题、营运地与注册地不同等问题的交错出现，使问题难于解决。加上飞机的维护国际化、总经销及特许经营者的加入、代码共享、联盟形成等，也使得问题更加综合。中国航空运输企业已雇佣外国机长，同时以各种形式租赁飞机，类似问题在我国民航管理中同样存在。
　　责任的复杂化是问题发生的最主要原因。ICAO认为现行推荐标准(SARPS)是解决此问题的基础，因此就航空器注册地与营运地差异而产生相应问题的解决依据，推荐参照芝加哥公约第十七章、第八十三分条，“职责和义务的转移”。
　　芝加哥公约第十七章第八十三条分条责任和义务的转移
　　a）尽管有第12、30、31和32条第一款的规定，当在一缔约国注册的航空器由在另一缔约国有主营业所或永久居所的经营人根据租赁、包用、通过互换航空器协议或其他任何类似协议经营时，注册国可以与该另一国通过协议将第12、30、31和32条第一款赋予注册国对该航空器的职责和义务转移给该另一国。注册国应被解除对已转移的职责和义务责任。
　　b）上述协议未按照第八十三条的规定向理事会登记并公布之前，或者该协议的存在和范围未由协议当事国直接通知各有关缔约国，转移对其他缔约国不发生效力。
　　c）上述第一款和第二款的规定对第七十七条所指的情况同样适用。
　　中国民航的航空自由化进程
　　中国应对国际航空运输自由化的作为及模式
　　在“积极、渐进、有序、安全”的原则下，中国与亚太、北美、欧洲的42个国家和地区在近5年中签订并建立了航权与服务的双边合作协议及协调机制，同时与东盟尝试了区域性的航空自由化。中国在2003年开放了海南的第三、四、五业务权，海南已成为事实上的航空自由港。
　　回顾2003年框架下的中国与美国航空协议，美方在中国第二、三区(西部、二线机场)的执行情况并不令人满意。由于反恐带来的签证等问题，中方与美方航班量的不平衡情况将会持续，自由化进程将呈现渐进式，这可以称为“中美模式”。
　　然而，中国与韩国之间的航空自由化却是个很好的范例，可以称其为“中韩模式”。中韩自1990年即已逐步开始了自由化进程，最近5年的旅客量以每年25.1%的增长量增加，2005年达到635万人次，货运量达30万吨。韩国已成为中国最大的航空目的地国，30多个中国城市机场开通了6个韩国城市的定期与非定期航班，而中国也已成为韩国最大的贸易伙伴、旅游目的地与投资国。
　　根据两国元首在2003年7月9日签订的上海共同宣言，2006年5月，中韩航空自由化进程又有了新的内容：双方约定将在2010年夏秋时刻完全开放第三、四业务权，中国开放山东、海南两省与韩国间没有任何限制的第三、四业务权。
　　中韩与中美都同样具有经济互补性，而航空自由化的进程却如此不同，究其原因，一方面是因为区域性航空自由化发展相对容易，政治与经济的驱动力比较成熟；另一方面中国民用航空企业的竞争力也是一个主要的影响因素。“中美模式”与“中韩模式”是中国在国际航空自由化进程中两个较典型的案例，在对欧盟及东盟的航空自由化进程中可以借鉴，也值得继续追踪总结。
　　国际航空运输自由化给中国民航带来的挑战
　　（一）航空安全的压力
　　空域资源不足是中国民航发展中遇到的最大问题，京津、华东、珠江三角洲地区都面临着空域紧张、时刻短缺的问题。全国142个民用机场中有近20个机场接近饱和,像首都机场每天1000架次的起降限制，并不是从根本上保证空中交通安全的解决方案。因飞行流量控制所导致的航班延误，已占京、沪航班延误总量的60%，这势必造成资源上的浪费，为旅客出行带来不便，甚至导致安全上的严重隐患，造成日益增加的航空安全压力。
　　（二）规则的改变
　　国际规则的改变势必要求国内规则的相应转变，中国民航需要时间和人力来找出解决方案，制定合理的规则引导企业经营，企业也必须勇于面对挑战。
　　值得注意的是，西方国家如美国，通常是将国内成熟的做法延伸到国际领域，而我们反其道而行之，更需要注意。
　　（三）基础设施不完善
　　中国目前仍缺少足够的民用机场，平均每一万平方公里不到一个机场。
　　（四）人力资源短缺
　　据相关资料显示，下一个5年，中国将短缺1万名机长、3600名空中交通管制员以及大量的机务人员与国际经营专业人才。
　　（五）竞争市场不完善
　　中国民航业存在着客货发展比例不平衡、国内与国际市场发展不平衡、货运业务和客运国际市场发展缓慢等问题。
　　（六）区域发展不平衡
　　中国东西部经济发展的不平衡，也导致了民用航空运输发展的不平衡。经济发达地区航班量逐年剧增，使相应机场趋于饱和；而不发达地区的机场却趋于闲置，使得支线航空无法正常发展。
　　（七）机场联检单位(CIQ)的不匹配
　　机场联检单位人员不足，海关程序及规定不合理导致了航空企业经营国际市场的直接困难。
　　（八）国家缺乏海陆空一体的交通规划
　　广州新白云机场的竞争力与毗邻的香港机场相比有很大的差距，主要原因之一就是新白云机场没有立体交通体系的支持，无法形成理想的枢纽机场。
　　构建和谐民航是最终的出路和解决方案
　　全世界目前仍有超过98%的航班受限于以经营地原则或所有权地为基调的双边协定主导体制中，只有不足四分之一的航空服务协议允许代码共享，17%的航空运输处在自由化环境中，国际航空自由化进程，仍任重而道远。那么，中国参与的国际航空自由化将如何进行？
　　为了更好地加快发展的步伐，中国民航企业必须要走出去，加入国际航空自由化的大趋势当中，事实证明“积极、渐进、有序、安全”是有效的原则。中国民航所遇到的挑战和问题，归根到底是人与人、人与自然、生产力与生产关系等几者之间的不和谐问题。
　　世界瞩目中国，中国需要世界。中国民航已在策划全新的运输体系，并在地方政府的支持配合下选定了“武汉试点”，相信中国民航的竞争力可以在创建和谐社会的建设中得到长足的进步和加强。
　　有了和谐的条件和环境，中国的民用航空企业才能很好地立足国内，才能在国际航空自由化的大潮中更好地发挥作用。只有构建和谐的中国民航，我们才能成功地驾驭国际航空自由化，为中国走向世界作出积极的贡献。
　　（作者单位：南方航空股份有限公司）