营造更加公平开放的民航市场环境

——解读《民航优化营商环境细则》

《中国民航报》、中国民航网 记者赵丹 报道：近日，为落实国务院《优化营商环境条例》（国务院令第722号）（以下简称《条例》），为民航“放管服”改革和优化营商环境工作提供法治保障，民航局出台了《民航优化营商环境细则》（以下简称《细则》）。《细则》为民航业释放出了哪些信号？对于维护市场环境起到了怎样的作用？日前，记者就这些问题采访了民航局政策法规司相关负责人。

深化“放管服”改革 进一步优化营商环境

记者：请介绍一下《细则》出台的背景。

答：《细则》是民航局落实党中央、国务院深化“放管服”改革、优化营商环境决策部署的重要举措。2020年1月1日，国务院出台的《优化营商环境条例》正式实施，这是我国优化营商环境第一部专门性行政法规，是党中央、国务院深化“放管服”改革、优化营商环境的重要立法成果。

近年来，我国营商环境世界排名持续上升，但与国际先进水平相比仍有差距。而随着民航业的快速发展，新技术、新产业、新业态不断涌现，也对民航优化营商环境提出了更加迫切的需求。持续转变政府职能，处理好政府与市场的关系，对于提升民航行业治理能力，促进民航高质量发展具有重要意义。在当前经济下行压力加大，疫情防控常态化，外部经济环境不确定性增加的背景下，深化民航“放管服”改革，进一步优化营商环境,对帮助民航企业有效应对疫情影响，精准稳妥推进企业复工复产，推动行业回到健康有序发展轨道上来，将发挥重要作用。

近年来，民航局按照国家部署和要求，结合行业特点探索形成了一系列符合民航发展需要的优化营商环境举措。《细则》的出台是民航下一步深化“放管服”改革，建立公平、开放市场环境的重要抓手。《细则》的出台，将全面提升民航“放管服”及优化营商环境工作的法治化水平，提升有关工作措施的系统化、规范化，增强改革举措的权威性和法律约束力。

《细则》的制定出台也体现了民航局“刀刃向内”、优化民航营商环境的决心，对促进民航领域投资、吸引各类资本释放了积极信号。《细则》发布实施后，民航局将持续深入推进行业“放管服”改革，激发市场主体活力，增强民航企业竞争力，努力释放国内市场巨大潜力，缓解当前行业发展暂时面临的困局。

突出“公平”“开放”  切实为企业减负

记者：《细则》在维护市场环境方面有哪些细化措施，有何积极作用？

答：在打造市场环境方面，《细则》主要突出“公平”“开放”原则，坚持各类市场主体权利平等、机会平等、适用规则平等，落实开放发展新理念。在“公平”方面，《细则》确立了资源使用非歧视制度, 明确提出民航专项资金、航班时刻、航线等民航关键生产要素和公共服务资源，各类市场主体依法平等使用，保障各类市场主体公平参与市场竞争；《细则》要求民航各级行政机关在政府资金安排、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定等政策制定方面，依法平等对待各类民航市场主体，不得出台或者实施歧视性的政策措施。

在“开放”方面，明确民航有关行政机关执行市场准入负面清单制度，清单以外允许各类主体依法平等进入，在划清政府职责边界的同时，让更多企业能够拿到“入场券”；同时，逐步缩减民航领域不合理的准入限制，最大限度减少政府对市场的干预，降低行业准入门槛。

在市场环境中，行政审批制度是关键，也是重要抓手。针对民航深化行政审批制度改革，《细则》明确了基本原则和工作方向。近年来，民航持续清理各类审批事项，通过取消、下放、联合审定、前置改后置、清单管理、简化流程等多种方式推进审批制度改革。疫情防控期间，民航局积极调整审批工作方式，通过网上办理、非现场办理、合理安排现场审查、实行告知承诺制、直接延期或换证等多种灵活方式开展审批,确保民航生产运行平稳有序恢复。

《细则》在民航审批制度改革方向上，突出“严控增量”“优化存量”原则。对于已取消的审批事项，明确民航有关行政机关不得以“备案”“注册”“认定”等任何形式变相审批；对于保留的审批事项，通过取消、下放、整合实施、“证照分离”试点、“减环节、减材料、减时限”等方式，持续进行缩减和优化。目前，民航局从便利申请人的角度，正在研究将疫情期间一些行之有效的改革举措作为今后常态化的工作方式固定下来，将民航全部49项审批事项按照“一次不用跑”“最多跑一次”“其他特殊情况下最大限度减少办理环节”三种优化审批方式进行梳理，加大“放管服”力度，切实为市场主体减负。

打造公开、透明、高效政务体系 创新行业监管方式

记者：政务服务水平体现着政府执政能力和态度，此次的《细则》对政务服务提出了哪些要求，有何积极作用？

政务服务水平的高低反映了政府执政能力的好坏，高质量的政务服务能直接推动营商环境的改善，是行业治理现代化的重要体现。此次在《细则》制定过程中，我们坚持以人民为中心的理念，紧扣政务信息化、政务标准化、政务公开三项关键任务，按照“三步走”的思路打造公开、透明、高效的民航政务运行体系。

在政务信息化方面，《细则》落实“互联网+政务服务”要求，提出建设民航局行政审批服务平台、民航信息整合共享交换平台工作任务，推动电子证照、电子印章、电子档案系统和制度建设；提出实体大厅要做到事项进驻大厅到位，提供一站式服务，线上的办事系统与线下的大厅要互相融合等。通过打造信息化的“网上政府”提高政务服务效率，打破“信息孤岛”，使网上办事更加便捷高效。

在政务标准化和政务公开方面，提出编制并向社会公开政务服务事项标准化工作流程和办事指南，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，要求将行政职权、审批服务、办事指南、行政执法等履行职责的政务活动事项通过政府网站向社会公开。通过公开透明和标准化的工作模式，提供更优质的政务服务，打造服务型政府，让企业和群众“找得到人，办得成事”。

为更好地完成这三项目标，《细则》提出“三步走”路线图。一是推进政务服务事项的网上受理、办理、反馈、查询，建立民航局行政审批服务平台，将民航现有的各业务办理系统与平台对接，各政务服务事项都统一到平台中，实现“一网通办”。二是民航行政审批、行业监管执法信息在民航信息整合共享交换平台上实现数据汇聚和信息共享。三是推进民航信息整合共享交换平台与全国一体化政府服务平台对接，实现行政许可、备案、执法检查、行政处罚、信用管理等信息归集至全国指定平台，从而实现跨业务领域、跨层级、跨部门之间的信息互联互通，共享共用，提高行政效能和行业管理效率，进一步降低企业制度性交易成本，为企业和群众干事创业营造更加便捷的办事环境。

记者：今年的疫情防控形势客观上促使政府创新行业监管的新方式，《细则》中明确提出了哪些工作要求，具体将如何实现？

公正公开、简约高效的行业监管体系能够提高市场效率，促进营商环境健康发展。近年来，行业的快速发展、新产业新业态的出现以及疫情防控常态化，对民航行业监管都提出了新要求。《细则》在创新和规范行业监管方面进一步明确了工作方向和制度要求。

首先是要推动落实“互联网+监管”。《细则》确定的主要目标是通过行业监管执法系统（SES）建设，推动监管系统建设以及各业务监管系统间的互联互通。目前，SES系统一期已经建设完成并实现了与国家“互联网+监管”系统的对接联通。目前，民航局正在启动SES系统二期建设，完善现有功能。另外，《细则》还提出要探索推进“智慧监管”。

其次是加强“精准监管”的制度建立。《细则》将监管事项划分为安全类和经济类事项，实施分级分类监管。对于经济类事项原则上一律适用“双随机”检查，对安全类事项实行全覆盖的重点监管。此外，《细则》明确对于新技术、新产业、新业态、新模式，将针对其性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，落实包容审慎监管要求。

第三是加强监管规范化建设。《细则》要求推进行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等行政执法三项制度，这也是民航局今年行业监管重点工作之一。《细则》提出规范行政执法自由裁量权。2月1日，《民航行业法定自查容错规范》正式生效，对行政执法自由裁量权进行有效规范。

第四是加快转变监管方式。《细则》要求加强行业信用体系建设，推广“双随机、一公开”检查，逐步扩大适用非现场监管。民航局重视信用管理工作, 此前，民航局针对民航领域从业企业、从业人员以及航空运输旅客都建立了信用制度，健全了民航信用管理体系，累计公布严重失信组织4家，严重失信个人32名，限制乘机旅客16978人。在推广“双随机、一公开”检查方面，民航局建立了“一单两库”，编制了2020年双随机检查计划，下一步将按照计划开展。疫情期间，现场监管受到诸多限制。为在保障运行安全的前提下复工复产，民航局专门下发通知，推广非现场监管方式。今年3月，非现场监管比例达到行业监管总量的43%，是去年同期的10倍，允许采用非现场监管方式的检查内容比例提升至78%，进一步丰富监管方式，节约监管资源，扩大监管范围，提升监管效能。下一步，民航局还将继续推进企业法定自查工作，加大支持力度，促进企业主体责任落实。

按照《细则》要求，民航局将进一步梳理总结监管方式创新举措，使监管执法更符合行业发展现状和要求，为营商环境提供法治保障，提升行业治理水平。

撑起法治“保护伞” 提供法治保障

记者：法治是营商环境最好的保护伞。《细则》如何加强对营商环境的法治保障？

答：营商环境是影响企业运行全过程的制度条件的总和。《细则》围绕法治政府建设，通过对政策制定及实施、法律责任、普法宣传等环节提出要求，发挥法治对民航优化营商环境工作的引领、规范和保障作用。

在政策制定及实施方面，《细则》要求民航有关行政机关对涉及市场主体活动的政策措施，在制定过程中要建立机制充分听取企业意见，充分论证；要求对涉及市场活动的政策措施开展合法性审核和公平竞争审查，避免民航行政机关出台排除限制竞争的政策；要求加强主动公开，政策发布后要通过新闻发布会、报刊媒体等开展解读和宣贯；要求政策出台应结合实际为市场主体留出必要的适应调整期；对于不符合优化营商环境有关规定的，还要求做好清理工作。

在法律责任方面，《细则》将民航局、各地区管理局、各监管局均纳入适用范围，对行业监管主体违反细则、损害营商环境的行为提出惩罚措施，严格责任追求。

在法治宣传方面，《细则》要求民航行政机关要落实普法责任制，按照“谁执法，谁普法”的原则，广泛开展普法宣传，引导市场主体在法律框架内开展经营活动。